国企改革历程回顾与展望

陈　明

中图分类号:F272.9 文献标识码:A

内容摘要:本文回顾了我国国有企业改革历程,发现改革思路的焦点在于:所有权与经营权,何者是决定企业效率的决定因素,并指出我国国有企业改革在开始的阶段以不改变所有权基础上的企业经营控制权的改革为主导,而在后一阶段则以所有权改革来推动企业经营控制权的改革为主导。同时,文章对我国国有企业改革前景进行了展望。

关键词:国有企业 改革 所有权 经营权

以安徽凤阳县小岗村18个农民自发的“包产到户”为开端,我国开始了经济领域的改革进程。回顾我国改革开放的历史,国有企业改革是改革中的重要环节,也是最难改革而影响最深远的领域。由于国有企业在所有制形式上最符合马克思主义对于社会主义和共产主义社会所有制的描述,所以,它一直被认为是保证社会主义性质的微观主体,国有企业的任何一项重要的改革都会引起全国人民的广泛关注和热烈讨论。

国有企业改革历程回顾

改革开放以来,我国的国有企业改革可以说一直围绕所有权与经营权的博弈而展开。回顾国有企业改革的历程,可以将其划分为以下几个阶段:

(一)第一阶段:在所有权框架内的经营权改革(1978-1992)

在这一阶段内,我国国有企业改革主要坚持在不改变企业所有权的基础上,通过对经营控制权的改革来搞活国有企业,认为决定企业绩效的主要因素不在于所有权的主体,而是在于经营控制权的主体以及具体的经营激励机制。因此,这一阶段主要是在保证国有企业的国有产权条件下扩大企业的经营管理权的改革。具体来说,这一时期又可以分为两个阶段:

1.放权让利(1979-1984年)。在“文革”结束后,全国的经济秩序开始逐步恢复。与农村的改革几乎同时,城市也进行了经济体制的改革,其中重要的是国有企业的改革。这一时期的改革主要是扩大国营工业企业的经营管理自主权,采取了提高利润留成,开征固定资产税等措施。后来在1981年年底和1982年年底,国务院又提出加强国营工业企业内部的经济责任制,以提高经济效益。1983年4月国务院又开始实行两步“利改税”,希望通过把利润分成以税收的形式固定下来,增强国有企业的经济自主权,增强其经营的主动性和积极性。这一时期的国有企业改革还是在原有的计划经济框架内的改革,是不改变企业所有制形式,不改变隶属关系,不改变财政体制的企业经营权改革。

2.承包制(1984-1992年)。1984年12月的中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出了社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济的著名论断,并提出国有企业应该实行政企分开,向市场主体转变。从1987年开始,在原国家经济贸易委员会的主导下,全国的工业企业陆续开始承包,到1992年经历了两轮承包,国有大中型企业的98%都实行了不同程度的承包。在这一时期,虽然我国也开始了股份制的试点,但是主导国有企业改革的模式还是承包制。承包制的实行也是在不改变国有企业所有权的基础上,进一步下放企业经营管理权的改革。

(二)第二阶段:逐步展开所有权改革(1992年至今)

1992年我国在继续完善和推进承包经营责任制的基础上,开始逐步推进股份制改革试点。邓小平同志的“南巡”讲话以及1992年10月召开的党的“十四大”上,党中央正式提出了“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”,这为我国的国有企业改革指明了方向。1992年原国家经济体制改革委员会等有关部门制定并陆续公布了《股份制企业试点办法》等规范股份制改革的文件。股份制以及建立现代企业制度的改革是我国国有企业改革进程中的重要转折,股份制的推行说明政府开始从所有制角度来破解国有企业改革的难题。随着企业产权改革的深入,国有企业的产权改革也出现了多种形式,比如出售、MBO、试行经理人股票期权等,但是有些改革措施由于实践中措施的不配套,出现了大量国有资产的流失,引起2004年国有资产改革的大讨论,使得国家停止了国有企业的MBO,并开始反思国有企业改革中出现的问题。

国有企业改革思路:所有权主导与经营权主导的博弈

(一)以企业经营权改革为主

企业发展史上,最初出现的企业是手工工场的协作组织。马克思认为,由于工场“在劳动的作用范围扩大的同时劳动空间范围的这种缩小,会节约非生产费用”,因此,它的出现极大的促进了当时生产力的发展。但是由于手工工场的规模和技术的限制,当机器被大量使用的时候,它逐渐被工厂所代替。后来由于企业所需资本扩大与单个个人资本规模的限制以及规避风险的要求,使得过去两权合一的工厂开始转变为现代意义上的两权分离的公司制企业。因此,从所有权与经营权的角度,在企业这种生产组织形式的早期,所有权和经营权是合一的,只是后来才出现了所有权与经营权的分离。即使在生产力高度发达的今天,也存在大量的所有权和经营权合一的个人业主制企业形式。这些两权合一的企业组织的效率有些也很高。这说明所有权与经营权合一不是国有企业效率低下的主要原因。所以改革之初,大家的关注点还在企业经营权上。

随着改革的深入,人们开始提出国有企业的“所有者缺位”的问题,认为我国的改革应该以所有权改革为主。但是这种理论也遭到了部分经济学家的反对。他们认为,即使在出现了所有权与经营权的分离的股份制企业中,也存在所谓“所有者缺位”的问题。根据统计,在发达的市场经济国家中,股权非常分散,有的企业往往只占有5%-10%的股份就可以成为控股股东,获得企业的经营控制权。在这种股权分散的条件下,取得控股地位的第一大股东要实施自己对于公司管理人员的监督和管理,也是需要付出很大代价的。根据现代主流经济学的“经济人”假设,他们也没有足够的动力来监督和管理好企业,这需要他们付出极大的管理成本和监督成本,而这种管理和监督的收益却是由所有股东共同占有的。因此,他们也会“偷懒”,也会利用自己的权利谋取私人利益,也就是发生“道德风险”。现实社会中大股东侵蚀中小股东利益的事件频发就说明了这样情况的存在。因此,即使是在西方发达的市场经济国家中的私有企业也不是所有权与经营权的两权合一,也不是所有权主体自己掌握企业的经营控制权,也存在所有权之间的委托代理管理关系。这说明企业绩效的高低主要不是由所有权的主体所决定,也就是说企业的绩效与企业的所有制没有直接关系。

(二)以企业所有权改革为主

现代制度经济学鼻祖科斯认为企业就是一种用来降低交易费用的契约,威廉姆森则从资产的专用性角度提出了企业是减少专用性资产投资不足,提高经济效率的一种方式。根据阿尔钦、德姆塞茨(1972)的团队生产理论,企业是一种团队合作生产的组织,在这种团队中,每个成员都有“偷懒”的冲动。因此,为了提高企业的效率,需要避免人们的“偷懒”行为,因此就需要监督人。而监督人也是一种代理人,他本身也是自利的主体,也有偷懒的动机。所以要完全避免团队成员的偷懒是不可能的,除非让监督人享受剩余索取权。

由于监督人也是“理性人”,他们会对自己的付出与回报进行权衡,在他们的付出与回报不能匹配的时候,监督的积极性会降低,因此,为了提高监督人监督员工“偷懒”的积极性,需要让他们享有全部的剩余索取权。但是,作为所有权的一方,如果不能享有剩余索取权也就丧失了他们对企业进行投资的动机和目的,因此,要使进行团队生产的企业组织获得最大的效率,就需要由生产过程的监督人来享有所有权和经营权,这也就意味着所有权与经营权的统一是企业效率提高的关键。现实中,这只能是个人业主制的企业形式。

我国很多的经济学家正是从这样的基础出发,提出了国有企业进行产权改革的思路,主张“国退民进”,把国有企业转变为民营企业。因为他们认为,我国国有企业的所有权属于全体中国人民,而经营权则属于企业的经营管理者。而中国人民全体作为一个总体的概念没有办法来进行具体的经营管理,也无法行使任何的权利以及履行任何的义务,所以只能由中国政府,也就是国务院来履行出资者职能,行使所有权。又由于国务院作为一个政府机构,不仅具有经济管理职能,也具有政治职能和社会管理职能,因此,国务院也必须委托各个部委、省市等来代理行使职能,最终各部委、省市也只能委托其他的自然人来代行所有权并进行经营管理。即使在成立国有资产管理委员会代为履行出资者职能的条件下,仍然是一种多级委托代理链条,而在这种多级委托代理条件下,由于所有权的缺位,由于“人人所有,人人没有”,“人人享有权利,人人不尽义务”等,国有企业的经营管理者没有压力也没有动力来真正努力经营好自己所管理的企业,造成了国有企业的效率低下。因此,必须让国有企业进行改制,国有资本退出,把国有企业转变为民营企业。只有这样才能实现所有权与经营权的统一,企业的所有者才能真正关心企业的运行,国有企业也才能成为“自主经营、自负盈亏”的市场主体。

国有企业改革前景展望

回顾国有企业改革历程,从开始的所有权框架内的经营权改革为主导到后来的以所有权改革推动经营权改革为主导,国有企业改革所要解决的一个根本问题就是如何调动相关利益者的积极性,特别是企业的高层管理者以企业的根本利益为目标,减少“机会主义行为”和“败德行为”。国有企业的改革历程,实际上就是在探索如何实现有效的激励机制和调动利益相关者的积极性,经过30多年的努力,国有资产的出资人制度基本形成,现代企业制度基本建立,国有企业的利润规模和竞争力都有了很大的提高。

但是,企业的经营管理是个历久而弥新的问题。我国国有企业的改革还存在很多需要进一步完善的方面,同时随着实践的深入,一些新问题也暴露出来。完善国有企业改革需要不断的发现和解决新问题、新矛盾,比如如何做好公司高层管理人员的监管问题,以所有权改革为主导条件下如何保证国有资本的地位和发挥国有资本的作用问题,如何避免改革过程中公司管理层与国有资产的监管人之间的“合谋”,如何避免改革过程中的国有资产流失等问题都需要继续分析和研究。这些新问题、新矛盾的解决也需要进一步完善国有企业的激励机制,调动利益相关者的积极性,也就是要进一步深化对于所有权与经营权相互关系的理解,从而提高企业绩效。这些问题的探索和解决必将进一步推动和完善我国国有企业建立现代企业制度,从而把国有企业改造成真正具有竞争力和创新力的微观市场主体。'

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