我国主权财富基金风险监管之路

宋思宇

【摘 要】主权财富基金由主权国家力量控制,其投资动因和投资策略的特殊性越来越多的引起各国重视。更多的国家担心冲击国内经济秩序,战略性地破坏国内经济发展,纷纷要求对主权财富基金进行监管。庞大的外汇储备压力使得成立主权财富基金成为我国的必然选择,如何适应对主权财富基金的监管,成为中国主权财富基金发展的重中之重。

【关键词】主权财富基金 风险 监管

主权财富基金的设立最早可以追溯到1953年,而真正的增长高峰却先后出现于1973-1974年第一次石油危机之后和20世纪90年代。前后两次增长高峰代表了当今主权财富基金的主流。

最初,成立主权财富基金的国家均非政治经济强国,随着中国、俄罗斯等国成立主权财富基金,并开始透过这一工具深刻影响世界经济和政治格局,其投资风险和监管需求引起越来越多国家的关注。

一、主权财富基金的风险分类

主权财富基金来源于国家的外汇储备,归属于主权国家,具有一定政治性。尽管实际上,绝大多数的主权财富基金还是遵照商业原则,以追求利润最大化为目标在全球范围内进行投资。但主权财富基金的主权归属决定了其运营将受到政治因素的影响。这一特殊的性质使得主权财富基金可能导致几方面风险。

首先,具有主权性的投资基金易沦为政府的工具。主权财富基金中的一部分以战略性投资为经营目的,可能会出于政治或者其他非商业目的对东道国的某些产业、企业进行恶意收购,进而阻击他国货币,从而影响东道国的经济安全。

其次,缺乏对主权财富基金的有效监管。主权财富基金具有政府背景,同时也是普通的市场参与者,其角色的双重性导致了对主权财富基金监管的困境。政府既是监管者又是市场参与者,这可能引发一系列监管问题。而且,在国际层面上,也不存在专门针对主权财富基金的监管规则和监管机构。

再次,主权财富基金背后隐藏着主权违约风险。主权财富基金大量参与高风险交易暗含了主权违约风险。由于主权财富基金追求高收益,而市场上的高收益和高风险一直如影随形,因此,主权财富基金面临的风险远远大于外汇储备面临的风险。

二、主权财富基金监管的激烈斗争

1.监管与放任之争

首先,拥有大量外汇盈余的国家反对对主权财富基金施加任何额外限制,要求在现有规则下使得该类基金自由流动。

其次,要求对主权财富基金进行严格监管的国家又包括两大集团。对于需要引入主权财富基金的国家,尤其是不发达地区,一方面想引入该类基金刺激本国经济发展,另一方面又对其潜在的风险忧心忡忡。这些国家在引入主权财富基金时都比较谨慎,且对主权财富基金的监管现状表示出了强烈不满,要求加强监管的呼声不断增强。对于西方发达国家,则担心主权基金缺乏监管,动摇全球市场的稳定,希望有规则去保护其政治上、战略上敏感的公司、资产免于成为被收购目标。从更深层次的角度分析,中国和俄罗斯推出主权财富基金后,通过这一金融工具,获得在全球金融体系的话语权,意味着新兴经济体在国际金融体系内崛起,各国尤其是发达国家纷纷修改国内立法,加强对外国主权财富基金投资的审查和监管力度。

2.一般性监管与严格监管之争

(1)一般性监管

一般性监管主要是控制主权财富基金的不合理流向,但不限制主权财富基金的进入,具体内容大致包括如下方面。

①明确的投资目标和投资策略。主权财富基金的跨境投资行为应该有清晰的政策目标和投资策略,包括这些基金是如何注入投资机构、投资收益如何使用或者分配、所投资的资产范围、所投资资产的运营管理及其运营责任的承担、相关的投资政策和风险管理政策以及以上因素修改的程序等都应该在基金的相关文件中明确规定。

②清晰的治理结构。一方面,要在相关的章程中明确确立基金及董事会与股东的关系,与央行和财政部的关系,与政府其他部委的关系,与金融监管当局的关系,以及与旗下投资对象尤其是与由其参股控股的子公司之间的关系等;另一方面,要规定政府和相关投资机构及其经理人的角色,哪个机构负责制定政策,这些政策如何执行、以及相关的责任安排等。

(2)严格监管

采用严格监管的国家往往通过国内法的规定单方面限制主权财富基金进入国内金融市场,是一种抵制性的歧视态度。

①互惠要求。有国家主张,主权财富基金在其国内投资的领域和灵活性要以投资来源国给予其同等的待遇为前提。实际上,发达国家是想以此作为要求拥有主权财富基金的发展中经济体开放国内市场的筹码。

②拥有公司股权比例限制。美国等国家认为,主权财富基金不同于私营资本,其投资目的只是为了获取利润,而不是为了控制相关的公司,因此要求其持有公司的股权不能高于一定比例。

三、对我国的借鉴

1.解除货币政策内生性束缚,提高货币政策有效性

货币政策面临内生性束缚的根本原因是货币政策效力发挥已经超越了自身的“管辖范围”,已变成传统经济增长方式的附庸。因此,要解除货币政策内生性束缚,提高货币政策有效性,必须首先改变传统经济增长方式,坚持科学发展观,走资源节约的集约式经济发展道路。

2.多管齐下,合理疏导国内闲置金融资源和外汇资产

针对人民银行资产负债表内大量的金融机构存款和央行票据,应该采取多种措施,多管齐下,合理疏导、分流,使之更有效地转化为投资。推动国内金融资源与外汇资产的双向转换,改变外汇资产对国内金融资源的边际递增单向流动状态;提高直接融资比重,发挥资本市场对闲置资金的吸收力与配置力,增加金融产品供给,尽早推出创业板市场;加强信贷窗口指导,鼓励绿色贷款、中小企业贷款与三农贷款。

3.加强外汇资产运用与管理,提高使用效率

过多的外汇资产游离于我国实体经济之外,强化了传统的经济增长模式,阻碍了我国经济增长方式的转变。而且,外汇资产并不是一国最佳的财富储藏手段。我国金融资源的闲置归根结底在于外汇资产的闲置,因此要减少金融资源的浪费与闲置,就要加强外汇资产的运用与管理,提高使用效率。

4.人民银行积极参与国际竞争

在金融全球化条件下,各国中央银行的竞争实质上是各国货币的竞争。建设现代中央银行,反映在资产负债表上需要适当增加资产方政府债权比重,提高负债方通货的比重,以减少铸币税流失。为此,不但需要扩大基于国债的人民币发行比例;而且在人民币升值时期,还要推进人民币国际化战略的实施,提高我国金融市场尤其是国债市场的国际化水平。