漫漫现代路：我国基础教育管理60年简评

褚宏启

[摘要]从管理目的、管理体制、管理主体、管理职能等方面回顾了我国基础教育管理60年的发展历程，并运用现代管理的科学化、民主化和法治化标准对其进行了简要评价。新中国基础教育管理的60年是在“漫漫现代路”上不断探索的历程，其间有经验也有教训甚至挫折，当前我国基础教育管理的现代化已经进入正轨。

[关键词]基础教育；管理；科学化，民主化；法治化

[中图分类号]G63[文献标识码]A[文章编号]1002-2384(2009)10-0004-05

在建国60周年之际，我们有必要对基础教育管理的诸多情况进行回顾与反思。笔者将从为什么管、谁来管、管什么和怎么管几个方面，描述我国基础教育管理60年的发展历程，并在梳理史实的基础上，运用现代管理的标准对其进行简要评价。现代管理的本质是管理的科学化、民主化和法治化，即科学管理、民主管理、依法管理。本文中“基础教育管理”主要指各级政府对于普通中小学的行政管理。

一、管理目的：为什么管

在国家宏观教育管理中，最重要的决策是确定教育目的，这是教育行政管理和教育政策制定的首要任务。我国基础教育要培养什么样的人?服务什么样的社会?60年来，在科学、合理确定教育目标方面，我国经历了一个曲折的过程。

1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定了新中国教育的性质和任务：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育。人民政府的文化教育工作，应该以提高人民文化水平，培养国家建设人才，肃清封建的、买办的、法西斯主义的思想，发展为人民服务的思想为主要任务”。这一规定确定了新中国教育的现代走向，但可惜持续时间不长。1952年教育部颁发的《中学暂行规程(草案)》和《小学暂行规程(草案)》，都把“全面发展”作为教育目标。

1957年毛泽东提出教育“应该使受教育者在德育、智育、体育几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的有文化的劳动者”。受此影响，1958年中共中央、国务院明确提出：“党的教育工作方针，是教育为无产阶级的政治服务，教育与生产劳动相结合”。这一教育方针对于1978年以前的中国基础教育产生了深刻的负面影响。在“以阶级斗争为纲”和“政治挂帅”的历史条件下，教育为政治服务就成为教育片面地为政治运动服务、为阶级斗争服务，让教育跟着政治运动转，任由政治运动冲击教育，使教育论变为阶级斗争、政治运动的工具，丧失了自己的主体性和独立性。而在“教育与生产劳动相结合”的教育方针的指导下，生产劳动安排过多，不少学校不再以教学为主，而是以简单的体力劳动为主，正常的教学秩序被冲击，违背了教育的基本规律，使教育丧失了其应有的育人功能。例如：1959年某小学开学两个月内应该有52天上课时间，但每个小学生差不多劳动了41个工作日，有的停课37天。““大跃进”时期和“文革”期间教育上出现的错误，都与此教育方针有相当大的关系。

“文革”结束后，与此前片面强调教育的政治功能截然不同，教育服务于经济建设的功能被强化，这与党和国家工作重心的转移直接相关。1978年，邓小平在全国教育工作会议上要求教育要更好地为社会主义建设服务，1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》指出“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”；1993年，《中国教育改革与发展纲要》指出：“世界范围的经济竞争、综合国力竞争，实质上是科学技术的竞争和民族素质的竞争。从这个意义上说，谁掌握了面向21世纪的教育，谁就能在21世纪的国际竞争中处于战略主动地位”。从教育为特定意义的“政治”服务到教育为经济建设、现代化建设服务，我国的教育目的发生了重大转向，这一转向使教育走向了正轨，使教育真正具有了面向现代化、面向世界、面向未来的情怀。

但无论是1978年以前的教育为政治服务还是1978年以后的教育为经济建设服务，所秉持的都是典型的“社会本位论”观念，把教育看成政治或者经济的工具，看重的是教育的社会价值，而对于教育的“本体性价值”——促进人的全面发展的价值则关注不够。尽管1993年《中国教育改革与发展纲要》明确提出：“中小学要由‘应试教育转向全面提高民族素质的轨道，面向全体学生，面向提高学生的思想品德、文化科学、劳动技能和身体心理素质，促进学生生动活泼地发展”，尽管1999年《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中，把素质教育的要求拓展到各级各类教育；尽管2001年《基础教育课程改革纲要(试行)》颁行，作为实施素质教育关键环节的新课程改革开始启动，但教育的内涵发展并没有出现实质性突破。“应试教育”愈演愈烈，素质教育的推进举步维艰，尽管启动了新课改实验，且2002年秋季义务教育新课程建设进入到全面实验阶段，但基础教育新课改尚未在全国中小学全面展开。我国基础教育的发展方式急需转变，急需从数量扩张走向质量提升、内涵发展的轨道。

2003年党的十六届三中全会确立了科学发展观，指出要“坚持统筹兼甄协调好改革进程中的各种利益关系。坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。科学发展观成为2003年以来我国教育政策制定、教育改革与发展的根本性指导原则。教育政策的导向和重点都发生了重要变化，与以人为本、促进人的全面发展的理念相一致，人本主义、人道主义、民主主义精神成为教育政策的主导价值观，已往教育政策中的“社会本位论”色彩相对减弱和淡化。与此相应，人的发展的公平性、人的发展的质量成为新教育政策、新教育行政的两个核心问题，促进教育公平和提高教育质量成为教育改革与发展的两个核心目标。

在新的发展观的指导下，教育优先发展的战略思想在内涵上发生了微妙但重要的变化，不再仅仅强调教育为经济建设服务，而是同时强调教育要适应经济社会发展的全面需要，促进社会公平正义、构建和谐社会；不再仅仅强调教育促进经济社会发展的“工具性价值”，而是更加强调教育促进人的发展的“本体性价值”，更加强调为人民服务、让人民满意；不再过于强调某一类别教育在某一特定时期的重点发展，而是强调全面、协调、可持续的统筹发展，统筹城乡、区域教育，统筹各级各类教育，统筹教育发展的规模、结构、质量、效益。指导我国教育改革与发展的教育观念在科学、理性、人道方面达到了一个崭新的境界。科学发展观也是科学的管理观，科学发展观把我国基础教育管理的科学化带到一个新的发展高度，并为将来进一步推进政府层面和学校层面的科学管理奠定了坚实的思想基础。

政治挂帅、经济挂帅、分数挂帅都是片面的，因而都是错误的。教育应该促进人的全面发展，促进社会全面进步。教育管理应该有一个社会理想，理想的社会应该是经济发达、政治民主、法治健全、文化多元的社会。基础教育管理不仅应该为物质文明、精神文明建设服务，还应该为政治文明建设服务，为建设民主政治服务。

二、管理体制与管理主体：谁来管?

与计划经济体制和中央集权政治体制相对应，新中国成立以后形成了中央集权的教育管理体制，“统一领导，分级管理”是其基本原则。虽然当时也谈“分级管理”，但其时的分级管理与改革开放后的分级管理大不相同，基本上是由中央政府和中央教育行政部门集中统一管理，地方政府和教育行政部门的管理权限十分有限，学校的办学自主权更是微乎其微。这种集中统一的管理体制在建国初期对于恢复和建立正常的教育教学秩序，普遍提高教育质量，保证教育事业有计划按比例发展具有重要作用，但也的确存在集中过多、统得过死的弊病。

1958年中共中央发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，要求必须改革过去条条为主的管理体制，加强地方对教育事业的领导管理。同时还规定：“过去国务院或教育部门颁布的全国通用的规章、制度，地方可以结合当前工作发展情况，因地制宜，因事制宜地解决存、废、修订，或者另行制定适合于地方情况的制度”。但这次改革并不成功，而是陷入了“一放就乱”的怪圈，没有处理好中央与地方的权责划分，给了地方太多的弹性和空间，再加上“大跃进”时期的瞎指挥和浮夸风，使教育发展陷入混乱状态。为规范中小学管理，1963年中共中央同时颁发《全日制中学暂行工作条例(草案)》和《全日制小学暂行工作条例(草案)》，规定国家举办的全日制小学，由县(市属区)教育行政部门统一管理；国家举办的全日制中学实行省、市、县分级管理。由此，基础教育管理体制形成了统一领导、分级管理的基本格局。两个条例对于如何办好中小学作了具体而明确的规定，对于稳定教学秩序、提高教育质量发挥了积极作用。但好景不长，1966年“文革”开始后，两个条例被束之高阁，全国教育陷入极度的无序状态，“十年动乱”、“十年浩劫”的说法对于教育发展也是名副其实的。

“文革”结束后，我国全面恢复教育事业的计划管理体制，教育部对1963年颁布的两个条例作了一些修改，并于1978年9月先后颁布了《全日制中学暂行工作条例(试行草案)》、《全日制小学暂行工作条例(试行草案)》，对中小学管理提出了具体明确的要求，恢复了学校正常的教育教学管理秩序。相对于“文革”期间的教育无序，计划管理体制的恢复给教育带来了秩序和效率，在当时无疑是有积极意义的，但随着教育的进一步发展，教育中计划管理体制的弊端愈益明显，亟待改革。

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)，拉开了全面改革教育体制的序幕，教育管理体制改革的基调是：中央向地方放权，政府向学校放权。要求实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，提出：“基础教育管理权属于地方。除大政方针和宏观规划由中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及对学校的领导、管理和检查，责任和权力都交给地方”。1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》和1992年颁布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》进一步明确了这一原则。

“地方负责、分级管理”的体制，充分调动了地方兴办基础教育的积极性，这使“普九”工作在政府投入不足的情况下取得了较快进展。但是，县乡义务教育管理权限的扩大，将沉重的经费负担下放给乡镇政府和农民，于是出现了政府教育投入责任的缺位问题。这一阶段基础教育管理体制改革的重要任务就是解决政府缺位问题，在“地方负责、分级管理”体制的基础上，政府进一步提出了“以县为主”的管理体制。1993年下发的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)和1994年下发的《关于<中国教育改革和发展纲要)的实施意见》(以下简称《纲要实施意见》)进一步明确了各级政府的责任，并突出了县级政府的责任。《纲要》要求“改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制”，要求“深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制”，“中等及中等以下教育，由地方政府在中央大政方针的指导下，实行统筹和管理”。《纲要实施意见》特别强调：“县级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任，包括统筹管理教育经费，调配和管理中小学校长、教师，指导中小学教育教学工作等。乡级政府负责落实义务教育的具体工作，包括保障适龄儿童、少年按时入学。有条件的经济发展程度较高的地区，义务教育经费可仍由县、乡共管，充分发挥乡财政的作用”。《纲要实施意见》要求“政府要切实转变职能，改善对学校的宏观管理”，“属于学校的权限，坚决下放给学校”。2001年国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中，确立了农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。此后，随着农村税费改革的进展，逐步撤销了乡级以下政府机构的义务教育管理权限和财政责任。新体制有效解决了“一收(收到县)就死，一放(放到乡)就甜”的怪圈问题，但依然需要进一步明确省级政府的职责，需要进一步调动乡级政府支持教育发展的积极性。至此，我国基础教育管理体制已经发育成熟。㈨

伴随着城市化进程中农村剩余劳动力向城市的转移，农民工子女的教育问题给教育管理提出了重大挑战。2003年，国家六部委出台的《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》提出了“两为主”(以流入地政府为主、以公办校为主)的原则。但实际上，“两为主”的规定，对于双方政府主、次职责的划分并不明晰；二元户籍制度对于学籍管理制度的束缚有所松动，但不彻底，因为“两为主”的规定只涉及义务教育，它虽在一定程度上解决了农民子女义务教育的“入口”问题，却没有解决“出口”问题。

基础教育的发展与管理，政府义不容辞要承担主要责任。60年来的经验教训表明，集权和分权相结合是适应我国国情的一种制度选择。我国基础教育管理体制的改革并不是仅用“集权”或者“分权”就可以简单概括的，而是中央政府与地方各级政府在管理权责上不断博弈，最后达到激励相容的一个复杂过程。

基础教育的管理仅靠政府是不够的，更多的权力应该下放到学校、市场、第三部门甚至个人。由于存在政府失灵与市场失灵的可能性，所以在基础教育发展中，单一依靠政府或者单一依靠市场皆有局

限性。基础教育管理改革的基本方向是从“政府单边控制学校”的治理模式走向“政府主导下的多方共同治理”的模式。变强势政府对学校的单方控制为政府、学校、市场、第三部门，以及教师、社区、家长、学生等共同参与的多方共同治理。

在多方共同治理的体制中，政府依然发挥主导作用，政府充当的是“元治理”的角色，政府在社会管理网络中被视为”同辈中的长者”，它虽不具有最高的绝对权威，但却承担着确定教育发展方向、目标、标准的重任，为多方主体参与管理提供共同的行动目标和行为准则。我国长期实行计划体制，导致学校自主管理、自主发展能力较弱，而且，市场、公民社会和第三部门发育也不成熟，因此更需要政府发挥在多方治理中的主导作用。

三、管理职能：管什么和怎么管?

在计划体制下政府在教育行政职能行使中，管了一些“不该管”的事、“管不好”的事以及一些“该管而没管好”的事。政府角色偏离，给政府自身和学校发展都带来了负面影响，主要表现在：(1)政府干预过多，造成政府精力分散，负担过重，不可避免地出现忽视大局、决策失误、行为失职、政策失灵、效率低下等问题。(2)压抑学校的办学活力，滋长学校对政府的过度依赖。(3)导致政府垄断教有挤压社会各种力量参与办学的空间，阻碍各种教育中介组织的发育和成长。

尽管政府职能从1985年以来已进行过多次改革，但依然未能实现根本性转变，仍有不少难点和重点需要突破。改革开放后，地方负责、分级管理、以县为主的基础教育管理体制虽然解决了“谁来管”的问题，但却没有完全解决“管什么”的问题，特别是没有解决“怎么管”的问题，也没有在根本上解决学校内部的管理体制创新问题。在基础教育宏观管理体制基本建立健全的背景下，管理体制的改革必然向微观层面深化。

从2003年起，政府教育管理职能转变的步伐大大加快。2003年党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，在确立科学发展观的同时，要求加快政府改革的进程。责任政府、服务政府，法治政府成为政府改革的主调。这为进一步转变教育行政职能、改进政府与学校的关系、切实深化学校内部管理体制改革奠定了良好的基础。2004年教育部下发的((2003-2007年教育振兴行动计划》要求切实转变政府职能，强化依法行政，建立公共教育管理与服务体系，规范教育行政部门在政策制定、宏观调控和监督指导方面的职能，依法保障地方教育行政部门的教育统筹权和学校办学自主权。

近年来，政府强化了“该管”的职能，比如：对教育规模、结构、布局等方面进行宏观调控，制定教育政策和法规，规制有效的制度并承担制度推行的责任；制定各类学校设置标准和质量标准，制定教育发展规划，通过公共财政分担学校的教育成本，并通过转移支付促进教育公平；建立支持教育改革发展的服务体系；组织对各类学校教育质量进行检查评估等。确立教育标准、为学校提供保障和服务成为政府职能的重点。在宏观调控、社会责任承担、教育公平环境建设、教育制度和法规健全等方面，政府权能被大大强化。政府的角色发生了重要变化，政府成为教育体系的构建者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的制定者和教育质量的监管者。近几年来，政府极力推进教育公平政策，促进区域、城乡和校际教育均衡发展，加大对教育的投入力度，强化政府对干教育发展的责任，建立基础教育质量监测制度，制定普通中小学督导评估指标体系等等，都反映了政府教育管理职能的重要变化。

政府职能的行使方式或者说政府管理的方式也应该转变。第一，由原来对学校具体办学活动进行直接干预和微观管理，转变为运用政策、拨款等手段进行间接干预和宏观管理。第二，由人治型管理转变为法治型管理，政府依法行政，学校依法办学，政府依法规范学校办学行为，监督学校办学质量。第三，由控制型管理转变为服务型管理，建立健全公共教育服务体系，指导学校制定发展规划，为学校提供决策咨询及信息服务。但相对于管理内容的变化而言，管理方式的变化要更难一些，也更滞后一些。

总体而言，如果从科学化、民主化、法治化三个维度对我国60年的教育管理进行评价的话，我们可以清楚地看到，1978年以前进展缓慢，其间有反复甚至倒退，“文革”十年更是无从谈起，不堪回首；1978年以后则走上了正常发展的轨道，取得了很大进展，改革开放30年我国基础教育取得的巨大成就与教育管理的科学化、民主化、法治化是密不可分的。

在教育管理的科学化、民主化、法治化三者中，科学化最重要，民主化、法治化是为科学化提供保障的。甚至可以说，广义的管理科学化即包括民主化、法治化。管理科学化是指管理的理性化，它与管理的主观性、随意性相对立，以科学精神、理性精神开展管理活动，简言之，要“实事求是”。60年来，我国在基础教育管理中，对于为什么管、谁来管、管什么和怎么管几个方面的认识，尽管有时存在重大失误，但总体看来越来越客观、全面和深刻，相关的决策、政策和制度建设也越来越理性。这些来之不易的经验和认识为今后教育管理的进一步科学化奠定了牢固的历史基础，而近年来科学发展观的确立，为基础教育管理的科学化奠定了坚实的认识基础。

科学管理、科学决策必须以扎实的研究为基础。当前我国基础教育已经从外延扩张向内涵发展转变，对于教育管理、教育决策的科学化提出了更高的要求。在基础教育决策、管理和基础教育研究之间必须建立良陛互动的关系。科学管理、科学决策和科学研究的共同基础是数据基础——全面的、有代表性的、高质量的数据基础。目前我国还没有一个高水平的基础教育数据库，不同层级的政府对基础教育管理进行决策时，不少情况是心中没“数”的。我们必须在国家和区域建立健全不同层级的教育管理信息系统(EMIS)。目前一个非常重要的进展是2007年成立了“教育部基础教育质量监测中心”。该中心3年来获取的数据和得出的研究结果令人振奋。该中心将为国家层面的基础教育管理决策发挥不可替代的重要作用。

管理民主化是管理科学化的制度保障。成熟的国家、成熟的教育、成熟的教育管理应该是理性的。尽管60年我国教育成就很大，但本来还可以更大。60年来，基础教育管理中出现的非科学化问题，除了认识水平和数据基础等方面的原因外，还有制度根源，这与民主决策机制不健全甚至受到破坏有内在的联系。教育管理民主化的首要要求就是民主决策。“大跃进”和“文革”期间基础教育管理中出现的突出问题与当时政治生活中民主制度被严重破坏有直接关系。1978年至今，尽管我国政治民主化和行

政民主化进展很大，但其间长官意志、一言堂、个^专断等非民主做法仍大量存在于不同层级政府的教育决策行为中。鉴于此，《2003-2007年教育振兴行动计划》要求“健全重大决策的规则和程序，加强预案研究，咨询论证、社会公示、公众听证及民主监督的制度化建设，建立科学民主的决策机制”。民主制通过程序的理性化来保障决策的理性化，从本质上看，它是一种程序化了的纠错机制和权力制约机制。其优点是集纳许多人的主张而不是只服从于一个人的主张，任何一个人都有表达自己意见的权利，也都有接受其他人审查、批评的义务。民主制产生的决策和政策，可能不是最好的，但绝对不是最坏的，一般不会带来像“大跃进”和“文革”那样无可挽回的灾难性后果。

管理法治化要求依法行政，以规则为依据，尊重程序，避免长官意志所带来的随意性，简言之，应“反对人治”。教育法治化是教育秩序的基本保证，没有法制和法治，必然产生教育混乱，“文革”是教育混乱和失序的典型案例。更重要的，管理法治化是管理科学化和民主化的基石，科学管理的经验和做法、民主管理的规则和程序，必须通过法律化才能具有强制力，才能成为约束管理行为的强制性规范。改革开放以来，教育立法很受重视，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》要求，“在简政放权的同时，必须加强教育立法工作”。1993年《纲要》系统提出了教育法制建设的目标和任务，明确要求“加快教育法制建设，逐步走上依法冶教的轨道”。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步强调指出，“全面推进素质教育，根本上要靠法治、靠制度保障”。教育立法成就斐然，使教育从无法可依，到教育基本的、重要的方面都做到了有法可依，基本形成了由教育法律、行政法规、部门规章和地方性教育法规及规章组成的教育法律法规体系，为教育事业的改革和发展，为学校和师生合法权益的保护，提供了坚实的法治基础。与基础教育密切相关的法律有《中华人民共和国义务教育法》(1986年、2006年修订)、《中华人民共和国教师法》(1993年)、《中华人民共和国教育法》(1995年)、《中华人民共和国民办教育促进法》(2002年)，以及《中华人民共和国未成年人保护法》(1991年、2006年修订)、《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》(1999年)等。教育管理科学化、民主化的许多探索和经验，已经被法律化，2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》就是把20年来义务教育管理经验予以法律化的典型例证。