金融危机下地方公共财政的困境与出路

程军政

摘要:受国际金融危机持续蔓延的影响,地方公共财政收入的总量和增长幅度在不同地区以不同的程度减少和降低;为有效地应对金融危机,保增长,求发展,惠民生,地方事权不断增加,公共财政支出的数量和幅度不断增加和上升,这种收支状况使地方公共财政陷入前所未有的困境。增强企业自主创新能力,改革中央与地方财政关系,正确划分其财权和事权,发行地方债券,优化财政支出结构,严格控制行政开支,实现行政开支的“零增长”,将是地方财政摆脱困境的重要出路。

关键词:金融危机;地方公共财政;财政收入;财政支出;税收

中图分类号:F810.7 文献标识码:A 文章编号:1004-1494(2009)05-0074-04

美国次贷危机引起的华尔街风暴已经演化为席卷美国、影响全世界的金融危机,导致证券市场价格大幅缩水、本币贬值、投资规模下降、经济增长放缓甚至衰退。中国作为一个正在积极融入世界经济和金融体系的国家,自然也无法置身度外。新的金融危机以直接和间接的形式,从不同的方面影响着中国的经济,影响着中国的公共财政。

一、金融危机对地方公共财政的影响

(一)我国的外汇储备受到严重的损失

我国外汇储备、金融机构、企业在美国的投资主要投向债券。美国这些金融机构一旦破产,其债券及其他投资品的价值就急速下滑,加之美元大幅度贬值,我国的外汇储备受到严重的损失。美国最大的两家住房抵押贷款融资机构——联邦国民抵押贷款协会(房利美Fannie Mae)、联邦住房贷款抵押公司(房地美Freddie Mac)财务状况恶化,陷入困境,由美国政府2008年9月收归国有。中国持有“两房”3763.26亿美元的机构长期债券,约占中国外汇储备总额百分之二十一,随着“两房”的破产,债券基本没什么价值了①。中资金融机构购买雷曼公司10多亿美元的债券,随着雷曼公司的破产化为泡影②。除此之外,中国还持有数额巨大的其他美国债券。而2008年全国财政支出62427.03亿元,用于“三农”支出5955.5亿元,教育支出9081.95亿元,社会保障和就业支出6684.33亿元,医疗卫生支出2499.06亿元,四项主要民生支出共计24220.84亿元。对比中,可看出损失巨大。

(二)中国外贸出口实际增长率大幅回落

受金融危机影响,国外市场萎缩,需求大大降低,尤其是主要贸易伙伴国如美国、欧盟、日本等进口能力减弱,导致中国出口实际增长率大幅回落。中国社科院财贸所所长裴长洪在2009年《经济蓝皮书》发布会上表示,2008年出口名义增长率21%,实际增长率大概只有8%到9%。

美国是中国的第二大贸易伙伴,美国对中国的贸易总量高达中国出口贸易总量近百分之五十。美国经济增长乏力导致国内需求下降,对中国商品需求的增速也下降,这对中国的出口贸易增长造成抑制作用,据测算,美国经济增长率每降1%,中国对美出口就会降5%-6%。此外,次贷危机进一步强化了美元的弱势地位,加速了美元的贬值速度,从而降低了我国出口产品的优势。2008年1～9月中美贸易额为2515亿美元,同比增长13.8%,比2007年同期增幅回落1.8个百分点,占中国总贸易12.8%,其中中方对美出口1891亿美元,同比增长11.2%,比2007年同期增幅回落4.6个百分点,占中国出口总额17.6%。③除了出口数量、金额减少外,受金融危机的影响,海外企业的违约率也开始上升,出口企业的外部信用环境进一步恶化。据中国出口信用保险公司浙江分公司统计,2008年前5个月收到的报损案件金额高达3034万美元,同比增长80%;已支付赔款895万美元,同比增长525.6%。

具体到行业,纺织行业等传统劳动密集型企业受到的影响比较严重。汽车行业总体表现低迷。就地区而言,东部地区由于以外向型经济为主导,所受损失相对较严重。

(三)企业生产萎缩、利润下降

受金融危机的影响,美国经济增长乏力,对中国商品需求下降,同时欧盟和日本的需求也跟随下降,从而抑制了中国的出口贸易增长,使中国大批以出口加工贸易为主体的中小企业生产萎缩、利润下降,进而导致为中小企业提供能源、矿产、钢材等上游产品的国有企业陷入产能过剩的困境,经营困难,利润下降、上缴税收大幅度减少。中国沿海省份,相当一部分的中小企业比较困难。有些中小企业处于半停工、停工,半歇业、歇业的状况。在广东、珠江三角洲地区这种状况更加明显。同时,由于美元贬值幅度加大,以美元计价的产品就会涨价。我们很多进口产品都是用美元计价的,进口成本就上升了很多,从而影响我国企业的生产成本,出厂产品也就肯定会涨价。导致竞争能力降低,利润减少。

(四)就业困难、收入减少、消费力降低

金融危机使我国大批中小企业半停工、停工,半歇业、歇业,甚至破产,这些企业绝大多数属于劳动密集型产业,这就使得大批员工被裁减、失业、再就业困难,大批农民工离城、离厂返乡。导致城镇居民收入增长有限,农民收入增收困难。加之,2009年中国新毕业的大学生有210多万人,就业、增收、生活改善面临着巨大的困难,消费增长面临着巨大困境。

由于国际金融危机的影响,我国的外汇储备受到严重损失,外贸出口实际增长率大幅回落,大批企业、特别是中小型企业业绩不佳,产能过剩,经营困难,利润下降,上缴税收大幅度减少,我国经济增速下滑,财政收入明显下降,全国财政收支矛盾突出,尤其地方公共财政运行则更为紧张。

二、金融危机下地方公共财政的困境

(一)地方公共财政的来源

地方公共财政收入是指地方财政部门通过一定形式和程序组织并纳入预算管理的各项收入,包括税收、国有资本收益、收费以及其它非税收入。其中,最为主要的是税收收入。1994年的分税制财政体制改革,将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税。将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税,包括:增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%,地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分,大部分资源税作为地方收入,海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税,中央与地方各分享50%(这一比例后经过多次调整,现为中央97%,地方3%)。将适合地方征管的税种划为地方税,包括:营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税),地方企业所得税(不含地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税),地方企业上交利润,个人所得税,城镇土地使用税,固定资产投资方向调节税,城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分),房产税,车船使用税,印花税,屠宰税,农牧业税,农林特产税,耕地占用税,契税,遗产和赠予税,土地增值税,国有土地有偿使用收入等。一般说来,地方政府都有一定的非税收入。在改革阶段,公共财政还在建设当中,地方政府的非税收入,除了预算外资金之外,甚至有制度外的收入。随着改革的深入,预算外财力的管理已经逐步规范化,制度外财力的生存空间也越来越小。

(二)金融危机下地方公共财政收入不足

1.企业经营困难、利润下降、上缴税收大幅度减少。由于金融危机的不断侵蚀,中国实体经济受到的冲击不断加深,企业经济效益普遍下滑,尤其是相当一部分中小型企业经营更加困难,上缴税收大幅度减少,成为造成公共财政收入,特别是地方公共财政收入不足的重要因素。以广东为例,受国际金融危机导致经济减速影响,2008年,省内全部21个市GDP增速较上年不同程度回落,回落幅度在1.1-14.5个百分点之间。2008年广东省地方财政一般预算收入完成3310.01亿元,增长18.8%,增幅同比回落9.2个百分点;其中税收收入2864.47亿元,增长18.6%,增幅回落12.4个百分点。2009年1月财政总收入只有774.75亿元,同比下降27.9%,也远远高于全国17.1%的降幅。其中,广东的地方财政一般预算收入完成359.13亿元,下降6.4%,同比回落44.5个百分点;其中税收收入319.76亿元,下降9.8%,回落50.2个百分点。虽然不同的地区、省份受金融危机影响,税收降低幅度不同,但总的来说,税收都不同程度的减少,同比增幅回落。

2.土地收入减少。我国实行分税制以来,中央财政控制了大部分税收,地方财政普遍税收不足。近年来,房地产市场的火爆使地方政府有了“土地财政”,相关税费收入占到预算内开支的40%左右,土地出让金收入占到预算外收入的60%左右。土地出让金逐渐成为许多地方政府财政预算外收入的最主要来源,地方财政逐步退化为“土地财政”。2003年“非典”之后房价不断走高,地价也一路攀升。随着地价越来越高,开发商发现无利可图时,土地流拍也就不可避免。土地流拍挤破房产泡沫,加之受金融危机影响购房能力降低,全国房价一路走低。仅以东莞为例,2007年12月,这座城市的房市均价达到了历史最高峰:6804元/平方米,在土地流拍等因素的影响下,2009年2月房市开始量价齐跌。2008年2月29日,万科运河东1号推出一批团购房,最低价仅为4300元/平方米。此后,东莞楼市开始了第一轮的降价大潮,楼市促销最低价从3980元/平方米下降至不足2700元/平方米。

随着政府2007年“9•27”房产新政的出台以及2008年房地产由牛转熊,“圈钱—囤地—再圈钱—再囤地”的模式开始改变,据不完全统计,2008年全国土地流拍超过120宗。在2009年1月15日召开的全国国土资源厅局长会议上,国土资源部部长徐绍史透露,2008年国土资源市场发生了重大变化,第三季度开始,地产市场竞争强度减弱,地价增速趋缓,国有土地供应总量下降。2008年全国全年土地出让总收入9600多亿元,而在2007年,这一数字为1.2万亿元。

房地产业“寒冬”的到来,号称地方政府“第二财政”的土地出让金大幅度缩水,无疑令本已遭受财政减收压力的地方政府捉襟见肘、雪上加霜。

(三)金融危机下公共财政支出增大

1.配套投资加大了公共财政支出。为应对金融危机,促进经济发展,2008年年末,中央政府出台了4万亿元刺激经济方案后,各地地方政府也纷纷宣布跟进投资刺激经济,公布的配套投资计划总额年初就已高达18万亿元,几乎三倍于2008年中国全年的财政收入。这些计划的实施将在不小的程度上加大地方公共财政支出。

2.地方事权的扩大增大了公共财政支出。现阶段中国财政收入中中央与地方的比例为55 ∶ 45,而支出的比例为30 ∶ 70,其中公共服务支出的比例为46 ∶ 54。中央与地方事权、财权配置中存在明显的不对称问题,事权逐级下放,财权层层上收,在此情况下,地方承担着大量与财权极不对称的事务,如教育、医疗、治安、环保、社会保障、基础设施、公益事业、扶贫工程、灾难救助等事务,并且为了应对金融危机的影响,扩内需、保增长、促发展,保民生,地方承担事务的数量和份量不断增加,这就需要相应的财政支出加以保证和支持。

3.供养财政人员的负担依然沉重。改革开放30年来,历经多轮政府机构精简,政府在某种程度上瘦身了,军队也精编了,但财政供养人员却有增无减,更多的人流向了事业单位。时至今日事业单位已有超过3000万财政供养人员,是公务员数量的4倍之多。这些事业单位人员更大比例上由地方财政供养,这无疑加大了地方财政的负担。

不合理的财税体制加之金融危机的冲击,地方公共财政收入的总量和增长幅度在不同地区以不同的程度减少和降低;为有效地应对金融危机,保增长,求发展,安民生,地方事权不断增加,公共财政支出的数量和幅度不断增加和上升,这就使地方公共财政陷入前所未有的困境。

三、提高应对危机能力的路径

(一)调整创新发展增收

企业的生命力在于创新,在于拥有核心技术、拥有适应市场的品牌产品。在这场金融危机中,首先受到冲击的是那些缺乏自主创新能力的企业、加工性企业、缺乏核心技术和品牌产品的企业。背靠强大财团的全球最大玩具企业、位于广东东莞的合俊集团两家玩具工厂关门歇业的同时,位于苏州的另一家玩具企业若态科技有限公司则接到金额达8000多万元的国外订单。原因在于他们集中了一批有很强设计研发能力的年轻人。自主创新成为企业在危机中生存、发展的关键,也正在变成多数企业的自觉选择。面对严峻的危机形势,企业只有面向市场,调整结构,自主创新,研发品牌,节能减排,提高效益,才能具有长期竞争优势,才能获得更大的利润和提供更多的税收。

(二)改革财政体制,建立财权、事权、财力相匹配的体制

1.财政体制由“层级财政”向“辖区财政”转变。地方财政问题的根本解决,需要中央与地方财政关系的变革、调整与理顺,需要正确划分中央与地方的财权和事权。在保持分税制财政体制基本稳定的前提下,围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,逐步建立县级基本财力保障机制,提高地方政府特别是基层政府提供公共服务的能力,使财政体制尽快从现行的“层级财政”向“辖区财政”转变,建立辖区财政责任机制,才能从根本上解决地方财政困窘的问题,使地方财政走出困境。特别在当前应对日益加深的金融危机过程中,地方事权不断扩大的情况下,改革财政体制,做到财权、事权、财力相统一,确保地方有足够的财力处理日益繁多的事务有着更重要的意义。

2.加强立法,发行地方债券。应对金融危机,拉动内需,保增长,惠民生,需要注入大量资金,今年实施的积极财政政策,需要中央投资和地方配套资金的共同支持。中央政府出钱是一大方面,但地方筹资也非常关键。在过去,地方的财政收入很大部分在房地产,而这次金融危机中受冲击较大的正是房地产。在目前“土地财政”难以为继,地方财政陷入困境的情况下,允许地方发行债券,对地方拉动内需促进经济发展意义重大。在某种意义上,地方政府发债可以看作是地方向中央提出财政分权的尝试或途径之一,从长远来看,赋予地方政府发债权是地方财政权的重要内容,更进一步看,这也是推动中国的预算体制改革和财政民主建设的一个重要契机。

目前《预算法》禁止地方政府发债,只能以中央代发的形式进行。因此修改、完善《预算法》,赋予地方政府直接发行债券的权力,对于地方政府筹集资金,计划、安排地方事务,搞好地方各项建设有着重要意义。

(三)优化财政支出结构,降低行政成本

今年不论是预算内还是预算外,地方政府的财政收入都将吃紧。因此,地方政府一方面紧盯财政转移支付,期待中央财政放权,另一方面,也是更重要的一方面,地方政府要加强自身财政状况的改善,着力加强支出管理,树立过紧日子的思想,硬化预算约束,强化预算执行,严格控制和压缩一般性开支项目,勤俭办一切事业,特别是严格控制行政开支。

行政支出增长过快是我国难治的一个痼疾。目前,行政开支占财政支出的近20%。其中相当一部分开支是不必要的。全国人大常委会办公厅研究室特约研究员王锡锌透露,中国用于公款吃喝、公费出国和公车的开支,一年高达9000亿元,约占行政开支三成。严格控制行政开支,节减费用,实现行政开支的“零增长”,无疑可以缓解财政困难,是件利国利民的好事。行政开支“零增长”是一件牵涉面甚广的事。牵涉所及,既有利益问题,也有体制机制问题。因此,实现“零增长”既要改革相应的制度,更要注重具体的事项,特别是在会议、接待、差旅和公车使用、出国组团等方面要严格控制。在保证公共服务质量的前提下降低政府运行成本,努力实现“廉价政府”。

“今年是我国进入新世纪以来经济发展最困难的一年。”④困难,体现在方方面面,而一个影响至深至巨的困难,就是“财政十分困难”,特别是地方财政更加困难。当前,受国际金融危机持续蔓延的影响,地方经济运行困难加剧,财政收支矛盾凸显,解决和改善民生问题任务繁重。面对严峻挑战和严重困难,各级、各部门、各单位,进一步增强大局意识和忧患意识,牢固树立“过紧日子”的思想和“节支就是增收”的观念,自觉主动地减、压、缓、停非紧要事项支出,坚决制止铺张浪费行为,团结带领各族人民积极应对国际金融危机的挑战,保持经济平稳较快发展,维护改革发展稳定大局。

注释:

① 香港特区全国政协委员、金融专家刘梦熊,《我为人民鼓与呼》,《东方日报》,2008-08-17。

②③ 中国社会科学院当代中国研究所研究员孙学文《美国金融危机对中国的影响及其造成的损失》,http://hi.baidu.com/%BA%B2%A3%B3%B7%E7%D1%EF/blog/item/e267ball4e34c179ca80c4ao.html。

④ 温家宝总理在2009年1月19日召开的国务院第二次全体会议上做出的一个重要判断。

参考文献:

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[3] 刘文华,李妍.也论事权与财权的统一[J].法学研究,2008(1).

[4] 桂馨.我国地方财政风险的形成机理及防范对[J].财会研究,2006(1).

[5] 郭其林.对当前财政政策的几点思考[J].消费导刊,2009(4).

责任编辑莫仲宁