阿勒泰官员财产申报制度的辩证反思及其启示

黎　慈

摘要:新疆阿勒泰地区出台“阳光法案”并据此如期公布官员财产,由此而成为全国瞩目的中心,有人誉之为“阳光法案”、“破冰之举”。也有不少人称其为“有限公示”、“政治做秀”。无论如何,人们期望能借着阿勒泰地区的“廉政之风”,加快我国公务员财产申报立法步伐,推进公务员财产申报制度化进程。因此,通过对阿勒泰地区的官员财产申报制度进行辩证反思,不断完善我国公务员财产申报制度,将有利于预防官员腐败、促进我国的廉政建设上一个更新、更高的台阶。

关键词:新疆阿勒泰地区;公务员;财产申报制度

中图分类号: D67 文献标识码:A 文章编号:1004-1494(2009)05-0038-05

2008年5月,新疆阿勒泰地区纪委、监察局和预防腐败办公室联合出台了《关于县(处)级领导干部财产申报规定(试行)》的文件,要求从2009年1月1日开始,阿勒泰地区当地官员须将自己全部财产收入申报,通过网络和报纸等媒介公开接受社会监督并引入问责机制。2009年年初,阿勒泰按其文件的要求如期在官方网站上公示了新任命的55名副县级官员的申报情况;接着于2月17日又公示了千余名县处级和科级官员的财产申报,其中县处级官员申报率为98.97%,科级干部申报率为100%[1]。对于阿勒泰的这一重大举措,有人誉之为“阳光法案”、“破冰之举”。而同时也有不少人称其为“有限公示”、“政治做秀”。从实践情形来看,阿勒泰这次公布官员财产并非做秀,更不是闹剧。事实上,即便阿勒泰此举稍显不足,但其公示官员财产申报工作已取得初步成效。正如国务院总理温家宝2009年初在中国政府网、新华网与网友在线交流时表示,中国正在积极准备建立官员财产申报制度,这应该是反对腐败的一项重大举措。可见,通过对阿勒泰地区的官员申报制度进行辩证反思,借鉴其有益经验,对预防官员腐败、促进政治廉洁具有十分重大的意义。

一、构建公务员财产申报制度是法治建设的需要

所谓财产申报制度,是指国家公务员在担任国家公职期间,包括任职之初、任职期间以及离职以后的一定期限内,必须依法申报属于自己以及与其共同生活之亲属的财产,以接受有关法定机关的监督检查并承担相应的法律责任,从而有效地约束和规范公务员行为的制度。当前,公务员财产申报制度已经成为法治国家普遍实行的一种极具约束力的防腐反腐制度,如何有效构建我国的公务员财产申报制度也已经成为全党和社会各界普遍关心的话题。

(一)法治国家要求社会公众的知情权得到有效保障

世界各国在实行财产申报制度的过程中,政府官员的隐私权与社会公众的知情权之间的冲突一度成为争论的焦点。这也是我国在推行财产申报制过程中遇到的主要阻力之一。如何解决两者之间的矛盾,是公务员财产申报制度实行过程中不得不面对的理论和实践问题。正如恩格斯所指出的:“个人的隐私应受到法律保护,但个人的隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系时,个人隐私就不是一般意义上的私事,而是属于政治的一部分,它不再受隐私权的保护,它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容”[2]。各国为了法治建设的需要,经过反复的争论,最后都采取了公法优先和公共利益优先的原则,即当社会公众对政府官员的个人情况主张知情权时,政府官员不能以自己拥有隐私权而拒绝。

(二)法治国家要求公务员的“经济人”属性得到合理限制

古典经济学家亚当•斯密在《国民财富的性质及其原因的研究》中首倡了“经济人”概念:“每个人都不断地努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途。”[3]即人性为恶,每个人总是以自己的利益为追求。依马斯洛的需求层次理论,公务员个人的需要本能地要求其人格是“经济人”,总会本能地尽量满足自己的各种欲望:表现自己的个性,希望获得社会的认同和尊重,要实现自己的追求,因而不可能彻底抛开个人的价值取向,不可能在公务行为中不融入个人的世界观[4]。可见,在执行公务过程中,一旦外在和内在的制约不能使公务员保持职守,公务员就有可能抛弃“道德人”,满足“经济人”理性[5]。因此,为了防止公务员“道德人”人格的抛弃,必须建立财产申报制度以合理限制其“经济人”属性的膨胀。

(三)法治国家要求官员的腐败现象得到有效预防

如果腐败现象泛滥,以致工商业视“不行贿办不成事,不给好处做不成生意”为商业信条,那么法律将会不受尊重、不被信仰甚至受到漠视和厌恶。政府权力不受制于法律,不对法律负责,甚至践踏法律,这必然导致人民丧失对政治体系的信心,失去对政治权力的认同,在这种腐败现象比较严重的情况下是不可能实现法治的。可见,只有有效预防腐败现象,才能为法治国家的建设提供一方“净土”。

纵观各国建立公务员财产申报制度的起因,大都出于反腐败的需要。可以说,公务员财产申报制度是从源头上解决腐败问题的根本性举措。一方面,公务员财产申报制度的实施可以通过减少犯罪投机心理,有效预防腐败。另一方面,建立公务员财产申报制度要求公务员必须主动、如实地进行财产申报,根据申报情况可以看出一个公务员的消费水平和生活方式是否与其收入水平相符合,从而使监督机关和广大人民能够及时了解公职人员家庭财产收入的变化情况,便于监督机关行使监督权力,从而增强监督的有效性。

二、阿勒泰地区官员财产申报制度的辩证反思

阿勒泰地区的官员财产申报在全国尚属首次,引来了一片赞誉之声,并被学界称之为官员财产公开制度的“破冰之举”。然而,在赞誉之声之后,这项制度也引起了人们的质疑,主要体现为与国外一些成熟的申报制度相比,阿勒泰推出的申报制度尚显粗陋且在某些方面仍缺乏透明度。作为一项全新的制度尚需要我们不断的总结与完善。

(一)阿勒泰地区官员财产申报制度中的创新之处

相对于1995年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》(以下简称为中央的《规定》),新疆阿勒泰地区的《县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》(以下简称为阿勒泰地区的《规定》)无论是在申报主体、申报内容、申报结果的公开方面,都有了创新之处。

1.申报主体的范围更宽广。公务员财产申报的主体是指依照法律规定需要履行申报义务的国家公务员。中央的《规定》第2条确定了申报主体的范围为各级党政机关、社会团体、事业单位中的“县(处)以上(含县处级)领导干部”、“县(处)级以上领导干部,以及国有大中型企业的负责人”。而根据阿勒泰地区《规定》的第4条至第7条的内容,公务员财产申报的主体不再限定于“县(处)级以上领导干部”,还包括了具有“实权”的科级干部。对此,阿勒泰地区纪委办公室主任章新军解释说,“权钱交易的前提是有权”。因此,这次对申报主体的界定主要看其是否有权,而不再只看行政级别。有些官员级别不高但掌握实权,容易腐败,所以这些官员也应该申报。另外,值得关注的是,阿勒泰地区的《规定》中吸取了美国等发达国家“阳光法案”中的做法,在第三条中明确规定:“本规定适用阿勒泰地委管辖的县(处)级领导干部。县(处)级领导干部由领导职务改任为非领导职务以及正式办理退休手续三年内的适用本规定”。这样,使得申报主体的范围得到进一步的扩展。

2.申报财产的范围更广泛。中央《规定》第3条中列举了申报财产的范围表明,中央《规定》界定的只是“收入申报”而不能称之为“财产申报”,只是申报主体个人的部分收入,而非全部收入,更非财产状况。而根据阿勒泰地区《规定》的第8条和第9条,除上述中央《规定》第三条中所列举的申报范围外,公务员及其家庭成员的股票、期货等交易收入及资金来源由继承、赠与、偶然所得(如中彩)等形式获得的财产也必须申报,官员包括家庭成员的“大额交易和可疑交易”也要申报。可见,阿勒泰地区的《规定》对官员需要申报的财产不再只限定个人收入和劳务收入,完成了对以往的“收入申报”向“财产申报”的本质飞跃。正如起草该《规定》的阿勒泰地区纪委书记吴伟平所说:“目前我国普遍实行的是收入申报,而非财产申报。收入只是公务员财产的一部分,而更多隐形收入才是公务员滋生腐败的阴暗角落,才是应该申报、公示的关键。”[6]

3.申报结果更公开透明。从中央《规定》的九条内容来看,公务员的收入只需依照规定进行申报,无需公开,属于内部监督的范畴。阿勒泰地区《规定》的第七章专章规定了申报材料的公开,确立了公开公示制度。根据其《规定》的第七章,申报内容通过当地媒体、网站的形式向社会公开,并接受各界举报。电视台、电台、平面媒体、互联网等新闻机构在申报对象受到严重党政纪处分或刑事处罚后可申请查阅、使用其秘密申报材料。从实际情况来看,在2009年的第一天,阿勒泰地区55名初任副县级干部的财产申报表都放在了当地廉政网上,谁都可以查看。阿勒泰地区的《规定》创新之处在于确立了财产申报要公开公示,而不是像以前“内部监督”般“流于形式”。

(二)阿勒泰地区官员财产申报制度中尚存在的瑕疵

1.财产公开范围不到位。公务员财产申报制度的关键是公开,让群众真正了解公务员的真实收入状况并对其进行监督。但是,从阿勒泰的官员财产申报制度目前公开范围来看,距离全面公开仍有一定的差距。

阿勒泰地区的《规定》第8条第二款中规定:“本条第五项至第十一项只申报不公开。”也即本条第一款中的第五项至第十一项为秘密申报内容,这七项内容包括申报人及其父母、配偶、子女接受与本人职务有直接或间接关系,可能影响公正执行公务的食、宿、行、乐方面的馈赠、款待和各种由对方给予的补偿、好处;国有企业、事业单位的负责人承包经营、承租经营所得;单笔额度在10万元以上的动产、不动产购置、交易、租赁情况及资金来源;股票、证券、期货等交易收入及资金来源;由继承、赠与、偶然所得等形式获得的财产;与本人职务有直接或间接关系人单笔数额在1万元以上的债权债务;本人认为需要申报的其他收入。

对于上述七项财产,根据阿勒泰地区的《规定》第13条和第17条,由申报对象填写《阿勒泰地区县(处)级领导干部财产秘密申报表》,并附相关财产合法来源说明材料以及凭证复印件后密封,交由本单位纪检委(纪检组)转交党风室,本单位纪检委(纪检组)无权对秘密财产申报表拆封;这些申报内容仅供纪检监察机关、预防腐败部门掌握县(处)级领导干部财产动态变化情况。另外,根据阿勒泰地区《规定》的第19条,电视台、电台、平面媒体、互联网等新闻机构只有在申报对象受到严重党政纪处分或刑事处罚后方可申请查阅、使用其秘密申报材料。

秘密申报由于没有向社会完全公开,容易为个别领导干部插手和干预办案提供可能。而且,缺乏公众的监督参与,群众对官员的真实财产收入无法做到真正知情,也就无从监督,容易导致财产申报制度最终流于形式[7]。

2.缺乏与“公开”相配套的诸多措施。廉政建设是一项系统工程,必须有诸多配套措施共同编织成严密的制度之网。公务员财产申报制度能在多大程度上起到遏制腐败的效果,还取决于其他与之相关的措施是否到位和完善。金融实名制、预防资金外逃、遗产税与赠与税等制度是家庭财产申报制准确、有效实施的保障,离开了这些系统的措施,公务员财产申报制就失去了其本身存在的意义。从实施的具体情况来看,在已公开的申报表上可以发现,55名副县级干部中无一人填写“本人及其父母、配偶、子女接受与本人行使职权有关系的单位和个人赠送的现金、礼金、有价证券、各类支付凭证、贵重礼品情况”,其中此栏空白者3人,明确填写“无”者52人。对于这个“零填报”的结果,吴伟平书记表示有几种可能:一是确实没有收,他们是如实填写;二是干部已经把收到的东西交到了廉政账户,可以这样填;三是这55名干部都是刚从科级提拔到副县级干部,这是其初任申报,而科级干部的财产申报是秘密的,并不公示[8]。然而,另外还有一种可能原因是不能忽视的,那就是有些干部有侥幸心理,认为不申报也无法被查出,因为除了他自己,其他人是没法知道的。

3.层次地位较低缺乏强制性。阿勒泰地区的《规定》是由中共阿勒泰地区纪律检查委员会、阿勒泰地区监察局和阿勒泰地区预防腐败办公室共同发布的,从发布主体来看,阿勒泰的规定目前只是党政机关的内部规范。一方面,由于其《规定》缺乏立法内涵的权威性、独立性和应有的刚性,与惩治腐败、促进党风廉政建设、保证长治久安的重大意义相比较还不相称,同时也难以达到预期效果。另一方面,由于阿勒泰地区的《规定》效力不高,会引起人们尤其是利害关系人的争议,从而使《规定》中公务员财产申报制度缺乏合法和合理的地位。

三、以阿勒泰实践为契机,完善我国的公务员财产申报制度

阿勒泰地区率先在全国推行官员财产申报制度,是预防和遏制腐败的一个重要举措。借鉴阿勒泰地区《县(处)级领导干部财产申报规定(试行)》的有益经验并正视其不足之处,对于加快我国公务员财产申报立法步伐,推进公务员财产申报制度化进程,促进我国的廉政建设水平具有非常重要的意义。

(一)确定合理的家庭财产申报义务人范围

阿勒泰的“阳光法案”合理扩大了财产申报义务人的范围,使“拒腐”阳光普照几乎所有权力领域。尽管“阳光法案”被命名为《县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》,但它规定的财产申报义务人却不限于受阿勒泰地委直接管辖的行政企事业单位的县(处)级领导干部,还包括一些拥有“实权”的工作人员。这一规定为正在酝酿中的公务员财产申报制度提供了很好的经验。

当前,随着计算机和互联网技术的迅速发展,监督的成本也将大大减少,为了反腐败的需要,对财产申报的国家公务员的范围不宜过多加以限制,而且在确定财产申报的国家公务员的范围时,应当保证其与《刑法》规定的“国家工作人员巨额财产来源不明罪”的犯罪主体保持一致。具体来说,根据《刑法》第93条之规定,国家工作人员的范围可包括四类:(1)国家机关中从事公务的人员。(2)国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。(3)国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。(4)其他依照法律从事公务的人员,主要包括各民主党派的专职工作人员、人民陪审员、农村村委会与城镇居委会等基层群众的自治组织中的工作人员等依法被选举或被任命从事公务的人员。

(二)完善公务员财产申报的内容

阿勒泰的“阳光法案”要求官员申报“财产”的范围与世界上财产申报制度比较成熟的国家基本趋于一致,也将为我国财产申报制度的完善提供很好的借鉴。笔者认为,借鉴阿勒泰官员财产申报中的有关规定,公务员财产申报的范围应当包括一切形式的财产,既包括不动产,也包括动产,既包括有形财产,也包括无形财产,既包括申报本人的财产,也应包括申报配偶、未成年子女等近亲属的财产,既包括债权,也包括债务,还应申报有关财产的使用权。

(三)健全公务员财产申报责任体系

阿勒泰的“阳光法案”中,对责任的承担方面的规定尚欠明确,还没有真正形成以“申报—公开—审查与监督—问责”为主线的财产申报制度体系,对“阳光法案”的真正贯彻实施将会大打折扣。同时,被称之为“温柔剑法”的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》中第6条确立的违反者责任也显得过轻,即申报人不申报或不如实申报收入的,由所在党组织、行政部门或者纪检监察部门责令其申报、改正,并视情节轻重给予批评教育或者党纪政纪处分。因此,制定公务员财产申报法,完善官员财产申报制度,需要完善官员财产申报责任体系。具体来说,必须健全以“申报—公开—审查与监督—问责”为主线的财产申报制度体系,不仅要求申报,还需要公开、审查与监督,并坚持问责原则。

同时,需要修改相配套的其它法律,加强纪律责任与法律责任、行政责任与刑事责任的相互衔接,增强违法者的刑责风险。关于违法申报法律责任的规定,财产申报制度实施得较好的国家都规定了强有力的监督、惩罚手段,除对违反者规定了相应的纪律、行政处分外,还规定了严厉的刑罚制裁措施。如美国对拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者,司法部可对当事人提出民事诉讼,法院可判处1万美元以下的罚款;对故意提供虚假信息的人,更可提起刑事诉讼,判处最高25万美元的罚款或5年监禁[9]。在我国,由于没有有效的官员财产申报制度,再加上巨额财产来源不明罪的刑期较短,对抑制官员腐败没有足够的威慑力。可见,在完善公务员财产申报制度的同时,应当在刑法中设立官员拒不申报财产罪和财产申报不实罪,并强化公务员财产申报责任与巨额财产来源不明罪的关系,大幅提高巨额财产来源不明罪的刑期。

(四)建立独立且有权威的财产申报管理机构

阿勒泰的“阳光法案”第12条规定:“本规定的申报受理由地区纪检委党风廉政建设室负责。”第14条规定:“本规定的申报审查机关为地区纪检委所属阿勒泰地区预防腐败办公室。”相对于在全国范围内有效的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》,阿尔泰“阳光法案”有其进步之处,具体体现为财产申报后,有了审查程序。同时,值得关注的是,受理申报的机构与审查机构实现了分离。在这一方面,也为我国财产申报制度的完善提供了经验。

完善的管理体制是官员财产申报制度有效实施的保障。完善官员财产申报制度,需要健全官员财产申报管理体制,这就需要确立独立而有权威的财产申报受理机构和审查机构。根据我国当前的机构设置情况,可以具体由现有的国家公务员局负责受理申报并登记备案;由国家预防腐败局负责对财产申报材料进行审查核实。

(五)完善与财产申报制度相配套的有关措施

阿勒泰地区“阳光法案”的贯彻落实一度成为人们质疑的焦点,许多人担心该“法案”会流产,其主要原因就在于当前与之相配套措施的缺乏。姜明安教授就曾经指出,一定技术手段固然是“阳光法案”出台和运作的前提,而“阳光法案”的出台和运作又是诸多技术难题、法律制度设计难题解决的条件。两者的关系是互动的。

温家宝总理做客中国政府网时,给予了官员财产公示积极的评价,同时也指出:“这件事情要做得真实而不走过场,就必须建立制度和制定法律,并且长期地保持下去,使它收到真正的效果。”[10]如何做得真实而不走过场,有关部门认为还存在一定困难:一是金融实名制覆盖不了现金交易;二是身份信息仍需更加准确;三是不动产登记制度不完备;四是境外资产、珠宝、古董等财产的底数,现有技术与配套制度更不能轻易摸清;五是信用意识缺失[11]。可见,以上这些相关制度的完善应当成为官员财产申报制度建设的有机组成部分。

惩治腐败是一项系统工程,既艰巨又复杂,必须坚持多管齐下,多项措施全面推进。当前,应当尽快完善与公务员财产申报相关的财产登记制、金融监管机制、有关财产入市交易制度、工商管理登记、征税登记等制度以及整个社会的信息化建设。同时,应当加大与财产申报相关的用以支持个人信用系统、银行转账系统、财产信息监管系统的技术支持。

参考文献:

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责任编辑余青