我国土地承包经营权现状及展望

王为法

摘要:我国农村土地承包经营权,自实行以来对我国经济建设产生巨大的推动作用,但也存在诸多尚需解决的问题。本文对现行农村集体所有权下农民承包经营权进行分析,认为农村集体土地所有权下,存在主体错位、权能不全、主体的权利得不到法律的有效保护等弊端。将农村集体改变为农村专业合作组织,其不再享有农村土地所有权人的主体资格,通过不同环节确保农民对土地的保障权利和土地上的物权均得以各就其位,各自按照不同规则运行,以实现土地保障和土地交换价值。这是未来农村土地发展必经之路。

关键词:土地集体所有权 农民承包经营权 土地国有化

前言

农村、农业、农民问题是当前社会一个热点问题,关系到社会的稳定,经济的发展和国家的和谐,也是司法界关注的一个焦点问题。现实生活中存在许多损害农民利益的恶性事件,究其根源在于农村集体土地所有权制度下土地承包经营权本身固有的弊端,笔者尝试从中国农村集体土地所有权下承包经营权的现状着手分析原因,并相应的提出自己的见解:把集体土地所有权收归国家所有,农民享有下位土地所有权,并将农村集体改变为农村专业合作组织。

一、土地承包经营权的立法变迁

土地承包经营权是反映我国经济体制改革中农村承包经营一种物权关系。它是承包人(个人或单位)因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的一种实体权利。

在经过了三大改造以后,农民终于有了属于自己土地,土地承包经营权也就应然而生了,在进入社会主义制度下的土地承包经营权大致可分为四个阶段:

(一)建国伊始农民自发组织的承包阶段。我国曾在1957年、1959年和1962年实行过包产到组、包产到户的生产组织形式,这种自我发展形式在经过大跃进,文革等政治运动的压制,屡起屡落。土地承包经营终于在1978年被冒着生命危险的安徽凤阳县小岗村农民重新点燃,这是我国对土地承包制度全面诠释的导火线。

(二)国家通过立法手段明确保护阶段——《民法通则》和《土地管理法》。1986年4月制定的《民法通则》专门对土地承包经营权通过法律手段做了规定,在同一年的6月25日颁布的《土地管理法》再次重申了《民法通则》有关承包经营权的内容,进行了全面和系统的解释和规定。

(三)为进一步保护农村土地,2002年8月制定的《农村土地承包法》。从法律层面对农民的土地经营权进行长期的保障提供了依据,从而为进一步稳定和完善了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制和推进新农村建设而提供理论依据。

(四)农村土地承包经营权新里程杯—物权法颁布。2007年3月通过的《中华人民共和国物权法》标志着我国对土地承包经营权的保护进入了一个更高的阶段。它明确了土地承包经营权的性质为用益物权。而不是担保物权。从而明确了“土地换保障”这一制度。再次它提出了征收土地应给予足额补偿的制度,从而明确了集体所有权内涵,即集体所有指集体组织成员所有。《物权法》第五十九条将传统的“集体所有权”改为“集体成员集体所有权”,给予土地承包权人在权利受到集体经济组织侵害时向法院起诉的权利。《物权法》在立法目的上已从为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定向维护国家基本经济制度,维护社会主义市场经济秩序,明确物的归属,发挥物的效用,保护权利人的物权转变,这充分体现国家已经从立法层面上对限制公共权力、尽力扩大民权、保障人民基本财产权利的方向进行不懈的努力。由此可以看出,国家对三农政策偏向性已越来越明晰可见了。

二、集体土地所有权制度下土地承包经营权的缺陷

农村集体土地所有权制度下的土地承包经营权是特定历史时期的产物,是对马克思主义所有权观念机械而教条的运用,它经历了苏联在合作化进程中的血腥和混乱,也经历了我国在快速进入高级合作社和人民公社化过程中的幼稚和所付出的代价。土地承包经营权对当时社会进步和经济发展起到巨大的推动作用,但是随着改革开放对社会市场经济的深化,但集体土地所有权下的土地承包经营权一些政策显然已不适应时代要求,主要存在以下几点:

(一)所有权中处分权丧失

我国民法规定所有权权能主要包括占有、使用、收益、处分四项基本权利,农民享有的土地承包经营权的处分权能在墓中程度上已收到极大限制,主要表现在:其一,农民对土地用途没有实际话语权,农村集体所有权的土地主要是用于种植、养殖等农业活动。很显然农民对土地自由发展的权利被无情剥夺了,现在市场经济时代工人、商人到可改变经营策略,农民却不被允许改变土地用途,从而等不到更高经济效益,不前进视为倒退,所以从这层面农民的生活水平被降低了。其次,因为法律在土地处分权在这一方面善续完善,所以现在对土地的真正主宰者上混淆不清,为国家和地方政府一些官员以及乡村干部任意侵犯农民生产经营承包权等提供了便利。由于法律规定农民对土地不享有的所有权,所以农民就很容易成为土地权益的受害者。这其中也包括国家对农村土地征收补偿的问题。但那些宰割农民土地利益的人也并非是真正意义上的土地所有者,而且集体土地所有权没有真正的处分权,农村集体所有的土地不能随意转让,只有被征为国有土地后才能转让。由于主体的缺乏,集体土地转为国有土地的补偿与国有土地的市场交易价格存在着严重的不对等,这些到最后损害的往往都是农民的利益。

(二)土地承包所有者不清晰,产权得不到根本保障

我国法律法规明确规定集体土地所有权的主体包括乡农民集体、村农民集体和村民小组农民集体。但是,由于在现实生活中乡农民集体经济组织根本不存在或名存实亡,如果让乡政府行使其主体职能,那只存在国有土地,集体所有制土地形式也就没有存在必要了。另外,村民委员会只是作为基层群众性自治组织,并没有真正的行政性的权力,也就不是农村集体经济组织,更不能成为农村集体土地的所有者。此外,由于实行农村土地承包责任制以及农村劳动力对外转移,村民小组的合并,事实上村民小组作为集体经济组织也已名存实亡。三者已经没有一项可谈。加上“集体”是一个高度抽象化的概念,如同“全民所有,全民皆无”一样财产中也造成了“人人有份,人人无份”、“谁都应负责,谁都不负责”的状况。学者指出,“集体所有权”也因缺乏主体而成为空中楼阁,徒有虚名。所有制意义上的"农村集体"永远不能成为物权法的主体。 所以在遇到土地纠纷时根本无法辩明农村集体土地所有者,又何谈解决。

(三)法律对农村集体土地保护权限存在缺陷

这一点在国家对农村土地的征收或征用中表现得尤为明显。我国现行宪法第13条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条规定:“国家为了公共利益的需要,可以对集体所有的土地实行征用。”《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。从上述规定来看,国家对集体所有的土地实行征用的前提条件是为了公共利益且须依法进行,那么,如何界定“公共利益”?什么是“依法征用或征收”?根据我国《土地管理法实施条例》第17条规定:“国家进行经济、文化、国防建设事业以及兴办社会公共事业,可以征用集体所有的土地”显然该条规定对《宪法》、《土地管理法》及《物权法》规定的“公共利益”作了扩大的解释,将经济主体的一般经营活动也视为公共利益。以致使许多企业以进行经济建设为名,向政府请求征用土地。这些本应通过市场行为获得的土地,却通过征用行为被大量地用于搞开发区、旅游景点建设、房地产开发等,使土地大量流失。另一方面,农村集体所有的土地被征用后农民得到的不是土地的应有价值,而是国家给予的征地补偿费。而征地补偿费要比土地的市场价格少得多。所以说,在农村集体土地被征用的过程中,农民的利益也受到了严重损害。从“依法”征用实际来看,现行法律中存在的漏洞导致了多征少用、征了不用的现象发生,使不该征用的土地被征用了,但被征土地的效用又得不到实现。而从“依法”征地的程序上来说,在整个征地调查、征地补偿过程中,农民一般是被排除在外的,参与征地活动的双方中一方是土地管理部门和用地单位,另一方是乡(镇)政府有关领导和农村集体个别领导,被征用土地的农民无发言的机会,更别说参与权了。因此,土地补偿费被侵占、挪用的问题比较突出,农民的利益被虚拟化。农民实际得到的土地补偿费比应得到的要少得多。

(四)乡(镇)、村干部任意解除承包合同或到期不能续订承包合同,使承包者失去土地使用权

我国《物权法》明确规定耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务院林业行政主管部门批准可以延长。但有些地方干部滥用手中职权随意更改土地用途、使用期限,于国家政策法律背道而驰。从而影响土地生产力的正常发挥,阻碍农业的发展,挫伤了农民种粮积极性,更有甚者有些地方领导使用暴力征收土地,这样既不利于国家对三农政策调整,也可能会影响到整个农村乃至社会的稳定。

(五)耕地流失严重,尤其是国家基本农田的随意破坏

我国是一个人口众多的农业大国,政府对土地保护历来比较重视,力求10亿亩耕地的红线不放松。但是由于集体所有权主体不清,使广大农民不能真正成为土地所有权者,而实际掌握了土地所有权的人对土地不够珍视,再加上现行的土地征用中存在法律漏洞,导致了农村集体所有耕地流失严重比较突出。据资料显示,“六五”期间,我国平均每年减少耕地738万亩,“七五”期间平均每年减少400万亩,“八五”期间前4年平均每年减少耕地500万亩。从1957年到1995年,全国累计减少耕地651亿亩,平均每年减少1713万亩,耕地年流失率约1%而这绝大部分是农村集体土地。这是当前我国农村政策一个失误,一边是征地后荒废,而另一边是无地可种,无法解决农民的温饱。

三、产生弊端的原因

农村集体土地流失再一次给人们敲响警钟,也打击了农民种粮积极性,细究源头,笔者认为主要存在以下几点:

(一)建国后我国集体土地经营权历史方面原因

我国农村集体土地经营权是在农民私人土地所有权的基础上形成和发展起来的。建国后,我国于1950年颁布了《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》,使广大农民取得了土地所有权,而这种土地所有权性质是私有的。后来,经过一系列的农业合作化运动,特别是从1956年开始的高级合作社阶段。农民私有的土地也逐渐转归集体所有。1958年,全国又开始了人民公社化运动,土地又转归公社所有。1962年,中共八届十中全会通过决议,肯定了农村的土地集体所有制,同时调整人民公社的核算体制,实行“三级所有,队为基幢,把土地所有权下放到生产队。从20世纪70年代末,我国集体土地的所有权虽没有改变,但是土地使用权转到了农民手里,过去的集体经营变成了现在的农户私人经营。这一变化导致了在广大农村地区原有的集体经济组织解体。同时,过去的人民公社变成了乡或镇,过去的生产大队变成了农民的社区自治组织-村委会,而原来的生产队变成了村民小组。相应地,农村土地所有权也发生了一定的变化。但当时比没有考虑到征收和征用等实际问题,所以为以后所有权主体的归属问题埋下了祸端。

(二)新中国成立以后集体土地经营权在政治方面缘由

新中国成立以后,我国建立起了高度集中的计划经济体制。在这一体制下我国的农村集体土地所有权制度也被染上了鲜明的计划经济色彩。农村集体土地的用途是用于种植、养殖,还是用于放牧、养鱼,都由上级行政部门下达计划。如有违反,轻则批评教育,重则受到行政处罚、经济制裁。再如,农村集体土地的征用制度在本质上是一种行政征用,被征用土地的农民根本没有谈判权、抗辩权、拒绝权。这种建立在计划经济体制基础上的农村集体土地所有权制度,既有利于国家通过农产品与工业产品的价格差获得巨额积累资金,用于发展工业、搞基础设施建设,也有利于国家对农村集体土地的支配、征用。但是这个基础点是建立在以农养工基础上,在实行农村家庭承包经营制以后,国家基于其利益的需要,仍未放松对农村集体土地的控制。只是通过变换方式,依据政策和法律对农村集体土地进行有效的“控制”,如使用征收或征用。

(三)我国在法律层面对农村承包经营权存在失误

由于建国以后,党和国家对法制建设重视不够,特别是十年文化大革命期间,法制建设不仅停滞而且遭受严重破坏,致使我国有关土地的立法、司法建设相对落后。在改革开放以后土地法律的制定、完善中虽然取得一定效果,但还是有些法律在许多方面规定的还很笼统、抽象,甚至是存在很多漏洞(譬如,征用补偿费的具体标准如何确定的问题;农民所有权的保障问题;农村土地承包合同的保护问题等)。另外,由于受传统的封建思想的影响,人们的法律意识淡薄致使有法不依、执法不严、违法不究也是产生上述弊端的原因之一。

四、集体土地所有权未来发展与土地承包经营权

我国农村集体土地所有权制度存在着十分严重的弊病。我国民法学界提出了多种改造方案,概括起来有以下四种:第一种是废除农村集体土地所有权,实行土地的国有化。第二种是废除农村土地的集体所有权,实行土地的农民私有化。第三种是部分取消集体土地所有权,实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或者是集体所有和农民私人所有两者并存的所有制结构。第四种持集体土地所有权制度的前提下,完善集体土地所有权,并对相关制度进行改革。

在社会主义体制下,生产资料实行公有制是基本国策,土地私有化是行不通的。如果立法界采取农村土地私有化的路径,则仍不免与社会主义根本性质相驳,更有甚者与土地国有化主张形成双重的土地所有权关系。那么农民所享有的土地承包经营权将逐渐演变为土地私人所有权。对集体土地所有权改革已变得刻不容缓。我们可从以下几个层面着手:

(一)在飞速发展的经济社会里,必须使市场竞争得到具体化

在市场竞争的领域内,财产权的主体不能抽象化,只有具体化。对于农民来说,土地作为最重要的生产资料和农民谋生的重要手段,也就成了市场竞争的要素。对于市场竞争领域的土地,唯有产权明晰,才能降低交易成本,提高土地经营效率。从历史角度的方面来看,只有农民成为真正的土地承包经营权者,才会拥有真正的人格权和自由权;当农民享有真正的话语权后,才能进一步推动社会主义民主的发展和社会主义法制建设,进而促进社会主义国家现代化进程,和谐社会的稳定发展。

(二)具体情况具体分析,应当建立新型的农村合作经济组织

我们应当根据不同地区的农村进行深入的分析,逐步建立新型的农村合作经济组织,使农民以土地、资金、农业生产资料、劳动力、人力资源等形式进行入股,来代替集体所有权,使农民成为真正的土地承包经营者。有如下几方面需要实施:首先,我国对农村土地的自由流转权,实施宽缓的政策,必须以不同地区、不同发展阶段和不同性质的农民为前提,进而规定农村土地承包经营权可以自由流转。等到承包期限届满后,土地承包人就不再享有承包权,土地承包经营者的生存保障转由其他相关社会的保障制度来解决。其次,对失去土地农民建立特别保障制度,使农村的社会保障制度得到完善的发展。再次,国家对土地的用途进行立法,来进一步的规范和引导,在一定的时期内,在土地的原则上来看应当从事农用产业,不得用于非农用产业用途,除非国家的特别批准,否则依法来处分。

(三)增加对被征收或征用土地的补偿费

补偿费如果过低,那么必然会侵犯被征收或征用土地承包经营者者的合法权益,不能使土地承包经营者进行转业和正常生活的维持。此外,如果补偿费过低的话,也会使一些单位增加征收或征用土地的愿望或偏好得到进一步的滋长,不能使土地的保护政策得到具体的落实。因此,增加补偿费用既能够保护被征收或征用土地承包经营者的合法利益,又能国家在征用或征收土地过程中,保障赚取土地的出让金和补偿费两者之间的平衡适中。

基于上述土地征收或征用的批准权,通过市级、省级人民政府和国务院根据土地承包经营者的用地规模分别来行使批准权,取消县级人民政府对征收征用土地的批准权。严禁土地承包经营者采取化整为零的方法骗取土地承包经营权,对于这种行为以及多征少用、征了不用的、浪费土地特别是耕地的行为,实施更加严厉的法律处罚措施,从而更好的保护土地承包经营者的合法权益。

总之,从《物权法》和《承包法》来看,这两法都没能够明确土地承包权的“处分权能”。为此,如果使土地承包经营权得到如同土地私人所有权那样的处分权能,在我们社会主义国家里是不能够实现的。所以,对于土地承包经营权的制度,土地的商品属性要想表现出来,会有相当长的一段时期。毋庸置疑,土地承包经营权存在的问题根源在于农村集体土地经营权的本身。然而集体土地经营权的制度是由于政治的运动而产生的。由政治运动所遗留下来的问题,必须通过政治方面的革新方能得到解决。笔者认为只有取消集体土地经营权归国家所有,再通过不同的环节使农民对土地的保障权利和土地上之物的权利都能够各自实现,按照各自的不同规则进行运行,才能实现土地的保障和土地的交换价值,从而将农村集体经济组织转变成为具有合作性质的农民自愿型的松散结合体,这便是未来农村土地权利变迁的方法。以此希望对我国承包经营权法制建设有所助益。

参考文献:

[1] 刘俊、胡大武,《大陆农村集体土地承包经营权现状及展望 》[M]西南政法大学出版社.

[2]金锦萍, 农村集体土地所有权的困境与出路[D].//王利明.物权法专题研究[M](下).吉林人民出版社,2001:7.

[3]李昌庚,国企改革的另类思考----经济、法律和法制观念的深层分析[D].//南京晓庄学院学报[N].2004:(1).

[4]王利明,物权法研究[M].299:304,中国人民大学出版社,2002(5).

[5]尹田, 物权主体论纲[M].//现代法学[M].2006(2).

[5]See P.Birks, "the Roman Concept of Dominium and the Idea of Absolute Ownership"(1986), Act Juridical.

[7]王卫国,中国土地权利研究[M].中国政法大学出版社,1997.

[8]黄辉,农村土地所有权制度探讨[M].//现代法学[M].2001:(4).

[9]伍业兵,论我国农村土地所有权制度的不同主张及其选择[D].四川教育学院学报.

[10]刘俊、胡大武,《大陆农村集体土地承包经营权现状及展望 》[M]西南政法大学出版社.

[11]李昌庚,新路径视野下的农村集体土地所有权的反思与重构[D] 中国政法大学出版社.