政府主权外债风险探析

张　宜　张园园　杨俊松

中图分类号：F810.6文献标识码：A文章编号：1673-0992(2009)10-125-02

摘要：随着政府主权外债规模的迅速扩大，外债风险已经成为影响财政安全的重要因素，本文主要说明政府主权外债主要有哪些潜在风险，从而为其制定风险管理战略提供理论依据。

关键词：政府；主权外债；风险

政府主权外债是以政府信誉和财政资金担保偿还，以一国政府名义向国际金融组织或外国政府的借款。改革开放以来，政府主权外债利用规模不断扩大，已经成为我国利用外资的重要形式，对促进我国经济社会发展起到了重要的推动作用。但它是一把“双刃剑”，是“引擎”和“桎梏”的混合体，既可推动经济发展，又存在一定的风险，如果对债务风险的管理和防范不到位，就可能引发债务危机，乃至金融危机。1994年的墨西哥金融危机、1997年的东南亚金融风暴都值得我们引以为戒。因此，要利用好政府主权外债这把“双刃剑”，趋利避害，充分认识其存在的风险现实而至关重要。

一、规模风险

规模风险是指由政府主权外债规模产生的外债风险，规模过小，不能满足需求，而规模过大，则可能产生偿债风险。通常而言，我们所说规模风险是指政府主权外债规模过大带来的风险。政府主权外债与其他债务一样，其举借的规模应有一个“度”，并不是越多越好。当前所借债务未来是需连本带息偿还的，一旦超出合理的数量界限，其规模的过度扩大就极可能在未来发生偿债风险。决定政府举借外债规模的影响因素众多，主要包括外债需求、配套能力、偿还能力和政府承受力等。

二、结构风险

在政府外债规模确定的情况下，合理配置外债结构尤为重要。通过对外债构成比例进行优化组合，可以降低筹资成本，获得最大利益。若比例结构不合理，则容易导致债务风险。

(一)地区结构风险

政府主权外债的地区结构风险实质是指不同地区的政府主权外债规模风险。举借主权外债固然对经济发展具有很好的推动作用，可如果不考虑自身偿债能力，盲目举债，其风险也是不言而喻的。我国当前的现状是经济越是不发达的地区对资金的需求越是迫切，也越是缺乏还本付息能力。经济比较落后的民族地区和贫困山区，地方财力十分脆弱，若该地区的主权外债规模超出了该地区财政的承受能力，财政还贷压力极大。而一旦发生政府预算扣款，就势必影响财政平衡。

(二)项目结构风险

政府主权外债的项目结构风险是指由于政府主权外债投向不同项目而导致的债务风险。由于各项目的收益率及应对市场的能力不同，外债资金在投向项目的分布结构会直接影响到期债务的偿还风险。如世行贷款用于传染病和地方病控制项目、教育基金项目等公益性贷款项目，由于这些项目属非营利性项目，而且大多处于落后贫困地区，一旦出现规定的收费项目不能落实等情况，还贷资金就无法如期到位，将极大增加财政还贷压力。

(三)还贷期限结构风险

政府主权外债的还贷期限结构风险是指贷款的宽限期与项目建设期及偿还期与项目投资回收期的匹配风险。与国内贷款不同，政府主权外债的贷款回收不是在贷款期结束后一次性连本带息全额收回，而是在整个贷款期内规定一定的宽限期(国际金融组织贷款的宽限期一般为5年，外国政府贷款的宽限期一般为建设期)，在宽限期之内，只对已使用的贷款计收利息，在宽限期结束后，则按一定的方式，如等额偿还、等比偿还等，逐年收回一定的本金及利息。因此，若项目建设期与贷款宽限期、偿还期与项目投资回收期不匹配，就可能会出现项目正在建设，尚没有正常、稳定、充足的收益时就要开始偿还本金的情况。

三、汇率风险

自20世纪70年代以来，世界各主要国家普遍实行浮动汇率制，我国自2005年7月21日起，也开始实行以市场供求为基础，参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。浮动汇率制下，国际金融市场各主要货币之间，不仅汇率发生频繁、大幅度的波动，而且其相互强弱地位也变幻莫测，国际金融市场中的汇率风险日渐增大。我国大部分使用政府主权外债的项目单位，其主要收入来源为人民币，而政府主权外债的最终偿还需要相应外币，这种币种的不匹配就造成了外债的汇率风险。回顾过去30多年的历史， 以日元为例，我们可以看到美元兑日元汇率最高达1美元兑360日元(1971年)，最低曾达1美元兑79.83 日元( 1995年)，其涨跌波动是非常剧烈的。

四、利率风险

政府主权外债利率有固定利率和浮动利率两种。对于固定利率贷款部分来看，我国政府举借主权外债特别是世行贷款主要集中于20世纪80年代末到90年代中期，外债利率低于当时我国国内银行贷款利率。但自1995年7月起，我国国内银行贷款利率不断走低，以贷款期五年以上的银行贷款利率为例，1995年7月1日以前，年利率为15.30％，后逐年走低，当前为5.94％。而世行贷款仍维持原贷款利率，而且我国还需承担汇率风险，折合实际利率可能已高于当前国内银行贷款利率。对于浮动利率贷款部分来看，由于国际金融市场变幻莫测，风险管理难度大。既存在因利率下降而获得好处，也存在因利率上升而增加成本。

五、经营风险

经营风险主要指政府主权外债贷款项目运营的效益风险。政府主权外债资金作为一种有偿性资金，是需要到期还本付息的，而偿债资金的重要来源之一是投资后所形成的项目效益。对于非盈利性项目来说，经营风险主要是指能否按协议规定正常运行，发挥出预期的社会效益，主要反映在到期还贷资金难以落实;而对于盈利性项目，效益好坏，将直接影响还款能力，如果项目效益不好或亏损，贷款风险就会加大，主要反映在贷款单位经营困难，经济效益差，导致还贷困难。

六、采购损失风险

政府主权外债往往附带有“限制性采购”条款，对贷款借方采购第三国设备的比例进行限制，要求所贷额全额或大部分用于购买贷款国的设备。而借方在设备采购中可能存在的采购损失风险有: (1) 项目初始设计脱离实际需要，致使先进设备因无配套设施而根本无法发挥优势；(2) 引用设备不适用，造成设备闲置；(3) 对项目配套资金以及项目建成后的市场前景估计不足，使得项目建设一拖再拖或建成后又不能发挥效益。

七、配套资金风险

国外贷款机构与境内项目单位签订贷款合同时，往往在合同中明确中方需按比例提供项目配套资金。而且约定贷款将采取按项目进度和相关付款证明进行提款报账， 如果配套资金不能按期到位， 国外贷款机构就会停止对项目进行拨款。而国内有些项目单位不理解政策或当地政府出于自身政绩考虑，急于将国外资金引进来， 在配套资金没有落实或部分落实的情况下盲目承诺， 结果造成“因缺钱而借钱，借了钱更缺钱”的局面，进而导致项目无法正常开工或中途缺钱停工，对项目的顺利实施和日后的债务按期还贷产生不利影响。

参考文献：

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[3]魏朗.“地方政府主权外债风险研究”，《生产力研究》.2004.2

[4]魏朗.“四川省政府主权外债潜在风险探论”，《 西南民族大学学报》.2004.6