农村养老保障应优先惠及农村计生夫妇

张　彦

对建立农村社会养老保险制度的重要性和必要性,如今人们在认识上已无多大分歧。因为从现实上看,在经济体制变革、家庭结构变化、人口老龄化及城市化的多重冲击下,农村传统“养儿防老,积谷防饥”的家庭养老模式不堪重负,如今已无法再维系下去了。从法理上讲,现代社会保障具有普遍性,它所保障的对象不是社会上的特定人群或少数人,而应覆盖全体社会成员。对于社会成员来说,不分城乡、行业和部门,都是社会保障制度的参与者和受益者。中国作为社会主义国家,当然更要强调为包括农民在内的全体社会成员的基本生活权利提供安全保护。

正因为如此,民政部于1992年颁布了《县级农村社会养老保险基本方案》,我国农村社会养老保险制度也自此开始。但迄今十几年实施下来,事实证明政策效果并不理想。问题的症结在于:农村社会养老保险基金采用的“完全积累制”——个人缴费、集体补助和政府政策扶持三方面相结合,由于政府不承担直接财力支持的责任,集体补助常常落空,社会保险演变为“个人储蓄保险”,从而失去了它应有的意义。如,参保农民的缴费水平低,现行的缴费标准为2~20元/月,共设10档,但执行中多数农民选择了保费最低的2元/月,这样按民政部《农村社会养老保险交费领取表》计算,10年后每月可领取养老金4.7元,15年后每月可领取9.9元,这显然不足以解决他们的养老问题。再如,实践中出现了“保小不保老”倾向,据山东省社会科学院的调查,19岁以下的投保者占全部投保人数的60%以上,这显然与我们制度设计的初衷相悖。对社会养老保险基金的筹集,众所周知的是“三方付费制”,即国家、企业(用人单位)、个人三方共同负担。由于农村的缴费多缺失了单位负担这一块,因此,对农村养老保险基金的筹集,我们必须基于“二方付费制”而不是基于“三方付费制”来进行制度设计。换言之,提出要建立城乡覆盖的养老保障体系固然重要,但是回答基于“二方付费制”而不是基于“三方付费制”的农村养老保险制度究竟应该怎样建立更为重要。否则,不切实际地还是以“三方付费制”来进行制度设计,建立农村社会养老保险制度的努力就难免走入困境。1992年以来中国农村社会养老保险制度的建立一波三折,就足以说明这一点。

这样一来,要使农村养老社会保险真正有意义而不落为“个人储蓄保险”,政府财政的负担能力就成了决定农村社会养老保险覆盖面和保障水平的最大制约因素。对此,我们应该建立以下辩证的基本认识:农村社会养老保险制度的终极目标当然是要和城市基本养老保险制度接轨,形成城乡一体的国民基本养老保险制度。但走到这一步有两个前提:一是农村承载的人口要与土地资源相适应;二是农业承载的劳动力要与农村生产力水平相适应。着眼于渐进和长远,新型农村社会养老保险制度的设计一定要促使这一目标早日实现。换句话说,在坚定不移地推进农村社会养老制度的大前提下,我们必须清楚地认识到,农村与城镇不同,由于“三方付费制”不适用,近期内不要说形成城乡一体的国民基本养老保险制度,就是在农村建立社会养老保险制度的统一模式也是不可能的。取而代之的思路是,要根据实际情况分层次、分类、渐进地、量力而行地推进农村社会养老保险。

那么我们政策调整和制度创新的突破口究竟应该选择在哪里呢? 众所周知,我国社会养老保险制度的城乡有别历来遭到诸多非议。但这不能简单归咎于农业的基础地位不受重视或农民的贡献不被承认,农业和农村承载了太多人口才是问题的症结。温家宝总理说过这么一句话:“中国是一个有着13亿人口的大国,任何一个大数字,除以13亿,就成了小数字;任何一个小问题,乘以13亿,就成了一个大问题。”计划生育在我国是国策,超生现象实际上却广泛发生在农村,屡禁不止,使农业和农村的人口过载有增无减。笔者认为,未来要在农村建立有效的社会养老保险制度,首先应该将其与计划生育政策捆绑起来,对农村执行计划生育政策的夫妇提供一种能达到“体面”保障水平的社会养老保险。2007年1月,由蒋正华、徐匡迪和宋健同志任组长的国家人口发展战略研究课题组发表了《国家人口发展战略研究报告》,文中也明确提出:“以解决农村计划生育家庭养老保险问题为重点,探索建立新型农村社会养老保险制度和最低生活保障制度,逐步完善覆盖城乡居民的社会养老保障体系。”

新型农村养老保障制度之所以应该优先惠及农村独生子女家庭夫妇,就是要抓住中国农村社会养老保险困局之症结,旨在使新的政策和制度能真正 “釜底抽薪”地解决问题,而不是想当然或头痛医头、脚痛医脚。强调达到“体面”保障水平,则是要使优惠政策真正产生感召力,而不是口惠实不至。对于“中国农村独生子女家庭‘体面保养老制度”,主要政策建议是:第一,要在正在推行的计划全覆盖的农村社会养老保险制度中,增加优待农村计生家庭夫妇参保的专门条款。如目前江苏省正在推行的计划四年(2009~2012年)实现全覆盖的“农保”,其缴费比例是上一年农民纯收入的15%,其中个人缴纳12%,县级财政补贴3%。对农村计生家庭夫妇参保,政策则可调整为个人只需缴纳5%,政府负担10%。此项补贴旨在给农村计生家庭夫妇以眼前的实惠。第二,政府对达到养老金领取年龄的农村计生家庭夫妇,给予全覆盖制度外的养老金补贴。两项补贴合计可以使他们“老有所养”,基本达到当地“体面” 的生活水平。

就我国国情国力而言,眼下建立“中国农村独生子女家庭‘体面保养老制度”迫切而必要。第一,它无疑是向城乡基本养老保险制度接轨迈进的坚实一步。第二,因为目标人群有限(计生家庭在农村家庭中的占比不超过10%),所以它能与目前国家财力和农村生产力水平相适应。第三,它能对目标人群提供真正意义上的养老保障。第四,由于靠政策正面的积极引导,而不是靠强制性,所以它能真正打开计划生育国策在农村有效执行的全新局面。

解决中国农村社会养老问题一定要坚持不懈地实施一种长期政策,这就是我们的政策调整和制度设计要对我国实施计划生育这一国策,目前面临的重点和难点做出明确无误的响应。这样在国家财力能够承受的前提下,财政对农村转移支付既不会蜻蜓点水撒胡椒面,又能发挥出难以估量的导向作用。