基于功能视角的农地金融组织体系构建

谢宗藩　苏　鹏

摘要：我国农业中长期信贷资金投入严重不足，如何解决这一问题成了研究热点。本文试图在前人理论研究和实践探索的基础上，基于功能视角分析农地金融组织体系构建的路径：要根据我国各个区域的外部环境差异，因地制宜地建立能够最好地行使农地金融功能的农地金融组织体系。

关键词：农地金融；组织体系；功能观

中图分类号：F323，9文献标识码：A文章编号：1006-1428(2009)10-0030-04

国内目前对农地金融组织体系构建问题的讨论和实践还是停留在如何构建农地金融机构上，系统的完善的适应中国实践的模式构想尚未形成。本文试图在前人理论研究和实践探索的基础上，基于功能视角分析农地金融组织体系构建的路径：要根据我国各个区域的外部环境差异因地制宜地建立能够最好地行使农地金融功能的农地金融组织体系。

一、基于功能视角的农地金融组织体系构建

在现代经济学中，关于金融与经济的关系，理论界有两种思路：

一是基于金融机构的所谓“机构视角”。“机构观”认为，只有在现有的金融结构框架下，金融才能发挥其对经济增长的作用，即根据现有的金融结构赋予其相应的功能。并通过其行为绩效判断其功能实现的效应，遵循的是“结构一功能一行为绩效”的思路。但在实践中，“机构视角”对金融与经济的关系既缺少足够的解释力。又不能有效指导金融实践：“机构视角”不能解释金融机构的动态变化。更重要的是，“机构视角”有抵制金融创新的倾向。在“机构视角”看来，当金融创新能低成本地规避对金融机构的管制时。金融创新可能会危及金融系统的稳定。然而在实践中，金融创新推动了管制的放松和金融系统的发展，新的金融机构、金融市场和金融工具的产生为金融系统增添了活力。

二是基于金融体系基本功能的所谓“功能视角”。“功能观”则认为，竞争使金融机构及其组织形式具有多变性，而金融体系的基本功能则是相对稳定的。Zvi Bodie和Robert C.Merton(2000)提出的基于金融体系的基本功能来分析金融与经济关系的“功能观”，其实是从金融所处的系统环境和经济目标出发，根据成本一收益原则。演绎出外部环境对金融功能的需求，然后探究通过何种载体来承担和实现其功能，遵循的是“外部环境一功能一结构”的思路。这种制度架构，追求的不是金融机构的多变性，而是金融体系功能的相对稳定。它致力于根据不同的金融功能。来设计金融组织形态和建立市场竞争机制，而且在不同的环境下。同一金融功能也应由能够适应外部环境的金融组织结构来实现。这种组织形态和竞争机制，将使金融体系能够更有效地降低交易费用，提高金融效率。

基于功能视角构建农地金融组织体系的过程中，确定农地金融组织的实现形式，首先要考虑的是构建的农地金融组织要具备的功能及其构建时所面临的外部环境。农地金融组织的构建是决策者在正确认识其功能并充分考虑制度环境、文化传统等外部环境后进行的。功能和外部环境是构建的出发点，农地金融组织的不同功能组合在不同的环境条件下映射成不同的组织体系的结构模型。因此我们首先要确定农地金融组织体系应具有哪些功能。只有在准确定位农地金融组织体系的功能之后，才能进行具体的农地金融组织体系设计。“功能观”把金融体系的基本功能区分为六大部分，即清算与支付结算、转移经济资源、管理风险、储备或聚集资源与分割股份、提供信息、解决激励问题。其中，农地金融组织体系的核心功能是聚集资金与配置资源。农地金融作为我国农村金融体系的一个子系统，它在特定区域进行资金聚集和引导资源合理配置的功能仍然是其最为本质和核心的功能。农地金融体系是为我国农业发展解决长期资金投入不足的问题而构建的，就要保证农地金融体系核心功能的发挥——筹集资金分配于农业发展，因此必须解决的问题有两个：一是创造条件合理引导资金流向农业部门；二是实现金融资源在农村领域的高效配置。

二、农地金融组织体系构建的路径选择

一定的金融活动必须凭借相应的金融组织来开展业务，农地金融组织在农地金融活动中发挥着中介作用，它的合理设置是农地金融业务开展的前提条件。只是构建怎样的农地金融组织。如何组建起完善的农地金融组织体系在学术界还存在较大的争议。我国农村金融制度的变迁走的是一条非常典型的“机构路径”：农村金融制度的每一次变动。基本上都是围绕着金融机构的调整来进行的。结果是，我国农村金融机构的设立、业务范围的界定及机构职能的定位显得非常模糊，难以真正体现农民群众的意愿，农村金融效率低下。对于农地金融组织体系的构建，笔者认为应跳出“机构视角”，而从“功能视角”出发，对农地金融组织体系与环境之间的功能关系进行归纳，分析外部环境对农地金融组织体系提出了哪些功能要求，这些功能之间关系如何，以及什么才是实现功能的最佳形态。如此从外部环境到农地金融组织体系的功能，再到功能实现的机制，就构成了功能视角下的农地金融组织体系构建的概念性框架。农地金融组织体系的功能效应，一方面可以通过产权制度设计、微观组织设计和运营模式变革等形成功能的实现机制：另一方面又改变了农地金融组织体系的外部环境。新的外部环境促使农地金融组织体系的功能及其功能的最佳实现形态发生变化。从而形成了外部环境的功能要求、功能实现效应与农地金融组织体系功能之间的动态的良性运动过程。其构建框架如图1所示。

为了有效实现农地金融组织体系的功能，建立一个有助于最大限度地实现农地金融组织体系目标的功能体系框架，是非常必要的。根据对农地金融组织体系功能的内涵理解，现将农地金融组织体系的功能体系结构描述如下(如图2所示)。该体系结构从系统功能分析的角度，由外而内、自上而下的很好地显现出农地金融组织体系所具有的多元化业务流程与运营模式相结合的网络结构特点。显现出农地金融组织体系便于协调与监管的立体功能结构。

对于农地金融组织体系构建来讲，高效率的农地金融服务功能存在于一个合理的农地金融组织体系之中，也就是农地金融组织体系的适应能力、稳定能力、经营能力、传导能力和创新能力等五个方面的功能效应之间的相对均衡状态。因此，高效率的农地金融服务构成了农地金融服务的目标层。它的核心功能层包括配置资源功能、便利交易功能以及分散风险功能。功能构建层包含了所有支撑核心功能层和各种具体运营模式的变革。这种基于功能的柔性化组织模式可以根据外部环境和功能的需要随时改变以适应环境的变化，更有利于组织创新和功能的发挥。

三、农地金融组织体系的构建

制度的改革和变迁依赖于变迁主体利益的驱动以及各种制约因素的限制，农地金融制度构建属于外生性制度变迁，必须考虑到构建的制度成本以及运行中交易费用和风险等方面的约束。基于这种认识，由

于我国区域经济发展水平和结构、农村GDP水平和结构以及农民家庭收入水平和结构的不同，不同区域的金融服务需求也不同，因而不同区域的农地金融组织体系要选择不同的构建路径。

我国农地金融制度的构建是整体划一还是分类指导，从我国历次农村金融体制改革看，我国农村金融组织体系都是以行政区划为基础、以整齐划一为框架。试图找出统一的改革发展模式。统一模式具有很高的外部性和相应的监管成本，这必然会给本不适合的地区带来负面影响。如果硬性统一，很可能会适得其反，结果是良好的初衷可能会导致本末倒置，进而会影响农村经济的发展，难以完全实现支持“三农”的目的。相应地，突破以往寻找整齐划一的构建模式，由改革的集中决策变为因地制宜的分散决策就成为顺理成章的选择。我国幅员辽阔，各地区经济发展水平差异较大，特别是农村地区更是差异显著。因此，不能采取整齐划一的构建模式，而应因地制宜。而且农地金融交易的特殊成本和风险以及农地金融政策的特殊性决定了我国在构建农地金融制度时必须寻求政府和市场的有效整合，所以我国在发展农地金融时要采取“区别对待”和“分类指导”的原则，这种构建思想便是寻求政府与市场有效整合的具体体现。在经济较发达地区，政府以退为主，让市场逐步发挥配置金融资源的基础性作用，在贫穷地区依然强调合作金融和政策金融的重要作用；一般来看，在中国东部沿海地区。农村工业化水平相对较高，土地流转市场已经初步形成。易于开展农地金融业务。在中国的中西部地区。农村工业化水平相对较低，市场环境较差，土地流转不通畅，土地具有较强的保障功能，农地金融业务不易开展，但却急需大量资金改变落后局面，更需要农地金融来引导资金投入。

(一)东部发达地区农地金融组织体系构建

东部沿海发达的农村地区，工业化水平相对较高，城镇化水平也很高，人均收入水平也较高，传统意义上的农户在急剧减少，最主要的是该地区农户兼业经营现象普遍，非农收入已成为农户的主要收入来源，分散细碎的农地有很强的流转需求，而且财政和民间资金都有反哺农业的能力。与之相应，其农地金融需求也较高。为了利于农地的有效流转，促进农地的规模化和集约化经营，同时因东部地区的城镇化水平很高，农地开发价值高。易于流转，很有必要开展农地金融业务。

东部的农村地区经济发展水平较高，市场化水平较高，在该地区政府应该以退为主，让市场逐步发挥配置金融资源的基础性作用。政府在其中加以引导、规范，通过引导社会资本进入农地金融业，为农村经济发展提供长期资金。笔者认为，东部地区的农地金融组织体系要以合作性金融为主。政策性和商业性金融为辅，可以组建股份制的农地金融机构。政府应降低金融准入门槛，允许那些股东人数、资本金、经营者资格及其他条件达到法律规定标准的规模较大的私人钱庄、金融合会以股份制或股份合作制的形式进行注册、登记，按正规金融的要求规范管理，接受监督，将其转变为正规的民间农地金融组织。另一方面，要引导小规模的私人钱庄和民间资金参与农地抵押合作社、农村信用合作社、农村商业银行等正规金融的改制，把原先投向地下钱庄的社会闲散资金吸引到合法的投资轨道上来，特别是把资金引到新农村建设上来。

(二)中部欠发达地区农地金融组织体系构建

中部地区，农村工业化水平相对较低，农户主要以生产农产品为主，但随着经济的不断发展，农民的收入水平不断提高。对土地的依赖也越来越低。对于农地金融组织体系的构建，笔者认为，中部要以政策性和合作性金融为主，商业性金融为辅。

高层组织可以由地方政府组建处于金融监管当局监管之下的专业性农地抵押公司或银行。其业务核心是以办理农地信用，配合我国的金融政策及农业金融政策，调节农地金融及农业金融，协助发展农林牧渔业生产。主要业务是：吸收存款，提供各类土地及农业开发资金，办理整建农渔民住宅、农业生产、农地改良、农地重划等贷款以及农地抵押合作社贷款、农会贷款、渔会贷款及周转性贷款等。资金的最主要来源则通过基层农地抵押合作社抵押而来的土地为保证发行土地债券，在资本市场上销售，换取资金，再贷给农地抵押合作社使用。

基层则由农户自主联合成立农地抵押合作社，农户可以将各自所有的土地作为担保向农地抵押公司或银行融通资金，农地抵押合作社主要受理农民以农地使用权作为抵押的农地使用权进行估价；向农地抵押银行汇总上报贷款申请。获准后负责贷款的发放工作：对农地使用权抵押贷款的用途进行监督管理，确保抵押贷款用于农田水利建设、土地开发整治及购置农业生产等生产经营性支出上；负责农地使用权抵押贷款的回收等工作。

(三)西部落后地区农地金融组织体系构建

在我国西部地区，农村经济依然落后，农地经营收入仍是农民的主要收入来源，具有很强的社会保障功能。农民并不愿意将农地抵押，因为如果一旦经营失败。则会失去土地，丧失收入来源。但是西部农村经济发展严重滞后。又需要大量资金的投入以发展农业生产来解决农民贫困的局面。笔者认为西部要以政策性的农地金融为主，合作性及商业性金融为辅。农民没有开展农地金融的积极性，民间资本的逐利性使其具有天生的“离农”特征，所以政府在农地金融组织体系的构建中就要发挥其扶持作用，组建各级农地金融组织，引导资金进入农村。组建的农地金融组织受自身经营管理能力等因素的限制，开展新业务的难度较大，政府要加大对农地金融组织的业务支持力度，做好农地使用权抵押的顶层设计；同时要加强对农地金融业务的指导、管理、监督、协调及服务，确保农地金融业务的顺利开展。但是政府在发挥作用的同时不能过度干预，过度干预只会导致政府失灵，导致农地金融资源的不合理配置，所以在农地金融组织体系的构建过程中。政府要转变思想职能，做“有限政府”，只发挥扶持农地金融发展，以及在农地金融组织发展过程中的监督作用。