略论行政行为说明理由

阎寒冰

【摘要】我国现行法律对行政行为说明理由制度规定甚微,仅见于《集会游行示威法》第9条规定,对集会、游行、示威的申请不予许可的,主管机关应当说明理由。对于我国行政行为说明理由制度的构建,在内容上亦应当涵盖作出处理决定所认定的事实,所依据的法律以及自由裁量权限内的考量因素。

【关键词】行政行为;说明理由

一、行政行为说明理由的制度构建

(一)行政行为说明理由的范围

是所有的行政行为在做出时都应当说明理由,还是应当有所选择,这在不同的国家鉴于行政程序的价值目标模式不同,范围也不相同。如果以公正为行政程序的目标模式,那么就应当尽可能扩大说明理由的范围。相反如果强调行政行为的效率,那么就应当适度缩小说明理由的范围。而且从世界各国看,说明理由的范围也呈现出一个历史的发展过程。

我国现行法律对行政行为说明理由制度规定甚微,仅见于《集会游行示威法》第9条规定,对集会、游行、示威的申请不予许可的,主管机关应当说明理由。《行政处罚法》第39条规定,行政处罚决定书应当载明“违反法律、法规或者规章的事实和证据”。可见我国行政行为适用范围规定上的及其狭窄和不完备。纵观世界主要法制发达国家,其对行政行为说明理由的范围都给予了相当的关注,笔者认为,在行政行为说明理由范围上,我国应当确立以说明理由为原则,不说明理由为例外的基准,而不赞成仅对损益行政说明理由。因为国家行政权力属垄断性资源,行政机关无论作出哪种行为,都有可能使某些人受益,而使另外一些人受损。

(二)行政行为说明理由的内容

行政行为说明理由的内容是指说明理由的义务主体向特定当事人履行法律所规定的说明理由义务时所向对方所传达的信息。对于行政行为说明理由的内容,世界各国规定是比较一致的,大体而言包括行政机关作出处理决定所认定的事实,所依据的法律以及自由裁量权限内的考量因素。明确行政行为说明理由的内容,对于行政主体提高行政效率,构建有效的行政救济和司法审查都具有重要意义。

对于我国行政行为说明理由制度的构建,在内容上亦应当涵盖作出处理决定所认定的事实,所依据的法律以及自由裁量权限内的考量因素。

(三)行政行为说明理由的形式

一般而言,行政行为说明理由是一种要式行为,它必须具有一定的法律形式才成立生效。从立法例来看,大多规定行政行为说明理由应当以书面的形式作出。德国《联邦行政程序法》第39条规定:“书面或由书面证实的行政行为须以书面说明理由。”

笔者认为,以书面形式书说明理由是最理想的方式,因为它可以确保相对人全面地知悉做出行政行为的理由,更可以作为后续的救济途径中可以依托的证据。无疑,以书面形式作出是对相对人权益的最佳保障。但是,由于行政行为的巨大庞杂,要求行政机关事无巨细的以书面形式说明理由有碍于行政效率的要求。由此,笔者认为是否可以区分授益行政和损益行政,规定依申请而说明理由和行政机关依职责说明理由、书面说明理由和口头说明理由。具体而言:(1)所有损益行政行为行政机关必须依职责以书面形式说明理由。但可以规定一定数额以下罚款可以口头做出,相对人如若申请以书面形式作出的,行政机关须以书面形式作出;(2)所有的授益行政行为都规定为依申请而说明理由,但对于某些垄断性资源的许可分配,法律应作出特别规定以书面形式作出。

二、行政行为说明理由的法律救济

(一)行政行为说明理由违法,即行政机关违反法律关于说明理由的规定的情形。具体而言,大致有如下形式:

1.不说明理由。不说明理由是指行政机关在作出行政行为时,法律规定行政主体负有向行政相对人说明理由义务,而没有说明作出该行政行为的理由。

2.说明理由错误。说明理由错误是行政机关尽管向相对人进行了说明理由,但其说明的理由与支持该行政行为的真正原因不相关;或以表象的原因掩盖真实的动机;或说明的理由不能穷尽法律规定的应说明事项,从而导致缺失作出行政行为的关键事由。

3.说明理由程序不当。说明理由程序不当,是指行政主体没有按照说明理由的程序,将应当说明的理由告知相对人。说明理由程序不当可以分为五种:超过时限、顺序颠倒、步骤缺损、形式不当和对象错误。

(二)行政行为说明理由违法的法律后果

行政行为说明理由违法的法律后果,是指行政机关由于没有尽到法律所规定的说明理由义务所应当承担的法律责任。主要有:

1.违反法律实质性强制说明理由规定的情形。对于行政机关负有强制性实质性说明理由规定的情形,多是损益行政行为,其对象对人的人身和财产具有较的影响或损害。这种情况下,如果行政机关在做出处理决定时没有告知相对人理由,那么就是对相对人极大权利危害和侵犯。在此情况下,笔者倾向于将该行政行为界定为可撤销,只有将其认定为可撤销行为,才有利于相对人权利保护和行政管理的依法进行。

2.违反法律形式性说明理由规定的情形。由于诸如说明理由的时间和形式对相对人权利的影响相对较小,笔者倾向于将此行政行为定性为可变更,即可以由有权机关责令该行政机关对说明理由的瑕疵进行补正,或由该行政机关自行补正,已达到法律的要求。这种处理方式有利于维护行政管理的效率要求和秩序的稳定。

(三)行政行为说明理由违法的救济途径

有权利就应有救济,没有救济权利也就不称其为权利,这是法治的一个基本原则。可有以下途径:

1.行政系统的复议救济。即如果行政机关违反法定的说明理由规定,受害相对人可以依据行政诉讼法的规定向有权机关申请行政复议,由复议机关对其进行审查以确定是否存有违法之处,并作出驳回、撤销或责令变更的决定。

2.司法审查救济。司法审查,即相对人向人民法院提起诉讼,由人民法院对行政机关说明理由问题进行审查,以作出判定的救济方式。