村民自治是农村基层民主建设的基本形式

王润秋

摘 要:村民自治是农村基层民主建设的基本形式,虽然影响其发展的制约因素很多,但只要经过全社会的共同努力,这一中国特色的民主政治制度必然会不断地得以完善和发展,必然对中国的民主政治建设发挥巨大的促进作用。

关键词:基层民主;村民自治

中图分类号:F32 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)07-0070-03

(一)

村民自治制度是我国农民利益表达和政治参与的重要制度。20世纪80年代初,伴随着人民公社的解体和家庭联产承包责任制的推行,农民自发组织建立了村民委员会,以弥补农村公共权力的真空。历经三十年,村民自治已显现出强大的内在生命力。从村民自治建立的过程可以看出,民治是其天然属性,体现村民意志,尊重农民主体地位是村民自治的应有之意。在村民委员会内,农民按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么、先办什么、后办什么、怎么个办法,都由群众自己讨论决定。可见,村民自治是中国亿万农民的伟大创造,它起源于村民对本村事务和个人利益的关心,它发展于市场经济的形成和村民民主意识的不断增强。在今天,内容广泛、形式多样的村民自治远不是村民的自发性政治行为,而是为法律所保障的民主政治建设。村民自治的特征,一是权利导向。衡量村民自治进展的指标为“四个民主”的制度化水平和村民民主权利意识的加强,而确保村民在“四个民主”中的民主权利就成为村民自治工作的导向;二是程序至上。村民自治制度特别突出合法程序的重要性,越来越严格的程序带来了村民自治制度的标准化和一致性,体现了程序至上的精神;三是以民主选举为基础。村民自治制度尤其注重选举的优先性和规范化,选举被作为四个民主的基础和村民自治的核心,其程序日益严格;四是村委会职能专业化。村民自治是在政府放权的前提下确立的,它要求村庄尽可能调动内在资源,由村民自己解决自己的公共品供给和社会秩序的维持,对村委会职能的规定越来越专业和制度化。

村民自治主要成就在于民主理念、民主规则和技术程序在农村的推广,各种村民自治组织通过民主方式建立,并按照民主方式加以运行。这给农村带来了村庄的基本社会秩序,促进了农村社会稳定,并为村庄公益事业的发展提供了制度平台。它对基层民主和整个国家的民主化都产生了巨大的推动作用。从治理的角度看,实行村民自治,一是建立了制度化、民主化的选人用人机制,提高了村委会干部的整体素质。一大批懂经济会管理的“能人”通过民主选举当上村干部,在带领农民致富发展方面发挥了组织带头作用;二是村级事务管理逐步走上了民主化、程序化、规范化的轨道,增强了村级组织的管理和服务效能;三是集中了民智民力,促进了农村经济社会的发展,增强了农村资源动员能力以及执行能力;四是通过自我组织、教育,促进了农村社会风气和社会治安的好转,推动了社会主义精神文明建设。从民主的角度看,实行村民自治,一是为广大农民提供了了解、接触、实践民主的具体途径和制度保证,较好地解决了农民的政治参与和民主权利问题;二是对于培育农民的民主法制意识,训练提高他们的参政议政能力,塑造现代公民发挥了积极作用;三是发挥了导向、示范作用,影响了乡镇等更大范围与更高层次的民主化进程,使村民自治与乡镇民主、城市基层民主衔接、互动的广度和深度有所增强。从人权与外交的角度看,实行村民自治,一是推进了我国人权建设,坚定了农民群众对党和社会主义制度的信心;二是对于树立我国在国际社会中的良好形象,产生了有利的影响。总之,村民自治是一项伟大的民主政治实践,不仅使广大村民提升了民主意识,践行了民主程序,而且有效地推进了我国农村经济社会的健康发展。

(二)

推进村民自治是一项长期、艰巨、复杂的历史过程。我们实行村民自治的时间毕竟比较短,各地发展很不平衡,面临的困难还不少。比如,一些乡镇仍然习惯于命令指挥式的管理方式,对村委会的日常工作进行过多的行政干预,影响了自治工作的正常开展;在村委会选举中,选举委员会行政不中立,缺乏规范的选举程序,涉及选举问题的法律基本空白,选民资格等纠纷难以及时解决,大量外出务工人员的选举权利得不到保证,正常竞选活动开展得不充分,贿选现象严重且难以查处;在民主决策中,村民会议缺乏权威性,在一些重大问题上基层政府擅自“为民作主”,村党支部和村委会关系不协调,村委会功能弱化使民主决策机制难以运转;在民主管理中,村规民约和自治章程的制定程序不规范,所作的规定管群众的多,管干部的少;雷同的多,有针对性的少;宗族、派性势力干扰村务管理的现象时有发生;在民主监督中,存在不公开、公开不及时或假公开等现象,资产管理不规范,资源管理不透明,有的干部以权谋私、违法乱纪,因程序设置不合理而罢免不称职的干部有难度。由于存在这些问题,所以在实际上广大农民群众对村民自治的总体评价并不高。从调查情况可以看出,在村民委员会受到家庭势力的控制和上级政府的干涉太多,村干部不能廉洁自律,村民的主体地位得不到尊重,交给农民讨论决策的事项多是一些需要他们出钱出力办理的事情,而在决定干部工资补贴、集体收益分配、村庄撤并,“村改居”新农村建设资金项目等重大问题时,却忽视农民的参与权、决策权,这就使村民自治的凝聚力和吸引力大为下降。甚至有人认为,村委会乃是形同虚设,村民自治只是停留在文本上,并没有真正落到实处,或者说落实的还非常不够,广大群众很不满意,还需要采取切实可行的措施加以解决。尽管村民自治上了宪法,又有专门法律法规,并且是农村基层民主建设的基本形式。但有些人仍然不放心、不放手,认为搞村民自治农村会乱,会影响政府的号召力。所以,就抱着“你搞你的村民自治,我搞我的干部自治;你强调基层民主,我偏强调党的领导”的态度,结果人为地造成村委会和支委会“两委”冲突。这实质上反映了农村干部与群众的矛盾和经济基础与政治制度的矛盾。这些矛盾不解决,就会影响广大农民建设社会主义现代化新农村的积极性和创造性。在新农村建设的大背景下,必须进一步推进和完善村民自治机制,切实保证农民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利。从某种程度上讲,完善村民自治机制,既是新农村建设的内容,也是新农村建设顺利进行的助推器。它关系到农村基层民主政治的发育和发展。

当前,农村实行村民自治的制约因素很多,归纳起来主要有以下几点:第一,我国农村经济相对落后,且发展不够平衡。不少农民目前还尚未脱贫,他们所关心的首先是生计问题,绝大多数农民把经济需求放在第一位,把解决温饱看成头等大事。迫于无奈,很多人选择外出打工挣钱,谁还有心思,也没有时间和精力去参与村上的政治活动。由于集体经济比较薄弱,村上也没有固定的财政收入,陷入了“无钱办事”或办事实力不强的境地,村党组织和村委会失去了联系群众的主要物质基础,难以从物质条件上为村民的生产和生活提供服务,其凝聚力、号召力就难以充分显现,导致村民对村干部缺乏认同感,这样以来,村民自治的工作就不好开展。第二,我国农村文化水平较低,农民的文化素质不高。全国92%的文盲、半文盲在农村;农村劳动力中,小学以下文化程度占38%,初中文化程度占49%,高中和中专文化程度占12%。青壮年和文化水平较高的群众大多外出打工,从事农业生产的主要是妇女和年龄偏大的男劳动力。不可避免地导致农村政治精英的缺失或基层干部政治素质的下降。由于缺乏科学文化知识,农民的民主意识淡薄,不能深刻理解民主的意义和作用,也就无法正确履行自己的民主权利。第三,农村守旧思想观念比较浓厚。表现为:墨守成规,因循守旧,缺乏创新意识;轻易满足,小富即安,缺乏创大业的开拓进取精神;视野不开阔,等、靠、要的依赖心理严重。有些领导在基层民主实践中怎么省事就怎么搞,身在其位,不谋其政。在当选之后,认为自己已经当官了,官本位思想日益突出,农民的利益表达渠道很少,也不畅通。面对“个人说了算”的现象,村民虽然也很不满意,但多采取“多一事不如少一事”的态度,或息事宁人,或忍气吞声。在这种情况下,根本就谈不上村民自治。第四,农村公民缺乏民主和法制意识。不少人不学法不懂法,总以为法治就是人治。加之我国有关农村基层民主的法律法规中民主程序和制度不够完善,村民自治相关法律不完备,缺乏有效纠错机制。规定过于宽泛,可操作性不强,民主监督落不到实处,群众有意见无处提也无人听。对违法行为缺乏有效制裁,这样,村民就宁愿甘当一个不问、不谈、不参政的“良民”,谁还对村民自治感兴趣呢!

(三)

村民自治是中国民主政治建设的试验点和突破口,发展农村基层民主的唯一途径就是要在党的领导下,依靠广大农民的不懈努力来消除存在的制约因素,为村民自治创造条件:

第一, 要大力发展农村经济,奠定支撑村民自治的经济基础。农业是国民经济的基础。但值得注意的是,目前农业基础仍然薄弱,农村发展仍然滞后,农民增收仍然困难。新形势下,只有加快现代农业建设,才能加强农业的基础地位,保障农业稳定发展,农民持续增收,农村全面进步。解决“三农”问题事关全面建设小康社会的大局,其根本就是要千方百计增加农民收入。要继续保持农民收入的持续稳定增长,实现到2020年农民人均纯收入比2008年翻一番的目标,就必须坚持多予少取放活的方针,放快步伐,加大力度,多措并举,在构建农民持续稳定增收的长效机制上狠下功夫。新形势下农民盼望的新生活,是立足实际、面向市场、低耗高效、可持续发展的经济形态,只要我们紧紧抓住农民增收这个根本问题,就会激活农村自然、人力等各种资源的活力,将使农村经济以新的姿态、快的速度、好的效益实现突破性进展,村民自治也就有了丰厚的物质基础和保证。

第二, 要努力提高农民政治文化素质,为搞好村民自治创造条件。农民是建设新农村的主体,农民素质的高低决定着新农村建设的速度和质量,要造就一代新型农民,前提在于提高农民的文化素质,核心在于增强农民的致富本领,根本在于塑造农民现代的精神品质。农民的知识化、现代化是推动新农村建设的主要手段。要施行村民自治,就要用先进文化塑造农民,用文明风尚熏陶农民,培育有文化、懂技术、会经营的新型农民。增强农民政治参与意识,发挥其民主主体的作用。一要大力发展农村教育,这是落实科教兴农方针、提高农民思想文化素质的基础和关键。我们必须积极推进农村教育综合改革,统筹安排基础教育、职业教育和成人教育,实行多渠道办学,增加农村教育投入,改善农村办学条件。二要以开展民主法制建设为契机,针对农村特点,以普法为先导,开展多层次、多形式的法制宣传教育活动,培养和提高农民的民主法制意识、平等公平竞争意识。三要普及政治科学知识,澄清一些农民对政治活动的误解,强化自治意识,明确村民自治的核心就是村民依法行使当家作主的权利,以便树立正确的权利观念,从而积极参与政治,以理性合法的形式表达利益诉求,自由平等的对关系到自己权益的公共决策进行充分的讨论。

第三, 要建立和完善民主制度,提高村民自治的制度化水平。要搞好基层民主,必须非常注重制度建设。事实表明,村民自治的实际效果与基层各项民主制度的规范性有很大关系。一要严格选举程序,建立和完善村民委员会的直接选举制度。民主选举是村民自治的基础和前提条件,因此必须搞好。二要建立和完善村民议事制度和村民听证会制度。三要建立和完善村务公开等公开办事制度,最大限度地体现民情民意。凡是村民关注的、关系到大家切身利益的问题,都要定期向村民公布;凡村组建设规划、宅基地审批、财务收支等事项,都要及时向群众公布。

第四, 要加强基层组织建设,推进不同层次民主的协调发展。首先要全面启动乡镇基层政权组织改革,以转变乡镇政府职能为重点,强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能。紧紧围绕服务群众这个中心,切实发挥凝聚人心、协调关系、化解矛盾、为群众排忧解难的作用。特别要注意改进思想作风和工作作风,因为乡镇干部的作风事关党的形象和政府的威信。应当正派做人,公道办事,坚持原则,是非分明。其次要抓好村委会和党支部班子建设,进一步摆正“两委”的关系,规范“两委”的具体职责和工作程序。要还权于民,村党支部有领导权、村民会议有决策权,村委会有执行权,农民群众有监督权,这样才能有效防止村委会权力膨胀现象。把那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、群众信得过,并且想干事、会干事、能干成事又能共好事、不出事的人选进基层领导班子,建立良好的政治秩序,以保证村民自治制度健康发展。

第五, 要制定《农民权益保护法》,从法律上保障村民自治的实现。村民自治不能落实的症结还在于法律法规不健全,国家制度不完善,致使农民阶层的权益得不到很好的保护。比如,由于我国长期以来建立的二元户籍制度,使农民在户口登记、劳动就业、社会保障、税费负担等方面享有和承担着与城镇居民完全不平等的权利和义务。国家只有制定了《农民权益保护法》,才能从法律上切实保障农民的人权。通过立法,首先要给农民“正名”,解决农民“政治身份”不平等的问题,让他们都能够享有最基本的“国民待遇”;实行城乡按相同比例选举人大代表,实现农民工与城镇居民同等待遇,尽快推进户籍制度改革,彻底破除城乡二元结构,促进城乡经济社会一体化的发展;对农民在劳动就业、子女上学、同工同酬、医疗保险、住房租购、社会保障和受教育等方面给以更多的人文关怀,并采取一些立法补救措施;要建立积极的违宪审查制度,消除下位法律法规对农民种种违宪的歧视性规定;要加强农村法制建设,建立健全涉农法律法规,强化涉农执法监督和司法保护;要继续完善法律援助和司法救助制度,修改现行的《法律援助条例》。这样才能为村民自治提供可靠的法律上的保障。

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(责任编辑:闫生金)