确保权力在阳光下运行的路径选择

李明忠

摘 要:权力是一把“双刃剑”。确保权力在阳光下运行,教育是基础,要从思想上和体制上解决官本位问题;民主是根本,是防治腐败的有力武器;法制是重点,有效预防腐败的利器是制度法规;体制是核心,防止滥用权力必须建立合理的制衡机制;监督是关键,权力滥用无不根源于监督的缺失。

关键词:权力;阳光运行;民主;法制;监督

中图分类号:D630.9 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)07-0017-03

胡锦涛在党的十七大报告中指出:“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行。”[1]这是我们党在新形势下致力于从源头上杜绝腐败的治本之策。充分反映了中国共产党在权力运行上坚持公开、公平、公正的坚强决心。对于加强反腐倡廉建设、发展中国特色社会主义民主政治具有重大的现实意义和长远的指导意义。

一、权力必须在阳光下运行

1.权力是一把“双刃剑”。人类社会几千年的发展史表明,权力无论是作为政治上的强制力量,还是作为职权上的支配力量,都具有“双刃剑”的性质。它既可以治国安邦,也可以祸国殃民;既可以给人类社会带来巨大的利益,也能够给人类社会造成深重的灾难。从积极的角度看,权力的公共性确保了权力能够维护公共程序,实现社会民众的公共利益。假如没有权力存在,人类文明可能长期在黑暗蒙昧中徘徊,人类社会也会陷入无休止的混乱和无序状态。从消极的角度看,权力的腐蚀性又使不受制约和监督的权力极易蜕变为少数专断者谋取私利、损害公共利益的工具。迄今为止,一种超越历史、超越国度的现象:无论何种社会制度,都无法摆脱腐败的纠缠。影响腐败滋生蔓延的因素很多,如经济、政治、文化发展程度及其相互协调程度。而无论什么原因诱发腐败,最终都可以归结为对权力的滥用。

早在18世纪,法国启蒙思想家孟德斯鸠一针见血地指出:一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。美国“宪法之父”麦迪逊说得更形象:如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。英国19世纪以编撰《剑桥近代史》闻名的史学家阿克顿勋爵对权力的特性有着比前人更加深刻地认识,他说:权力容易使人腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。这里指的绝对权力,就是高度集中、不受任何制约监督的权力。这种权力行使范围无界限,行使行为无规则,行使后果无责任。这就使掌权者在从事以权谋私的活动时可以畅通无阻,在得手之后不必担心受到制裁,其结果必然导致腐败之风的盛行。

腐败问题虽然发生在少数人身上,但它所造成的影响却具有全局性。事实表明:权力对人乃至整个社会肌体的腐蚀及其引起的灾难性后果是金钱美色的腐蚀作用所无法比拟的。金钱美色对人的腐蚀所导致的个人腐化,仅仅使当事人毁灭,而权力对人的腐蚀所导致的政治腐败,则可以毁掉一个政权和一个国家。

2.让权力在阳光下运行,是马克思主义理论体系的重要内容。马克思、恩格斯认为,一切国家公职人员无论职位高低都是人民的公仆,必须置于人民的监督之下,并提出了防止社会公仆蜕变为社会主人的重大历史课题。马克思在总结巴黎公社的经验时曾深刻指出:“公社可不像一切旧政府那样自诩决不会犯错误。它把自己的所言所行一律公布出来,把自己的一切缺点都让公众知道。”[2]因为只有这样,公众才可能鉴别哪些国家官员是社会的真正公仆,哪些国家官员已经异化为社会的主人,从而能够采取相应的措施予以有效的监督。列宁在苏维埃政权建立之前,谈到苏维埃政权与旧政权的一个显著区别就在于“这个政权对大家都是公开的,它办理一切事情都不回避群众,群众很容易接近它。”[3]苏维埃政权建立以后,列宁又进一步强调,党和政府机关要公开向人民群众报告工作,公开承认和揭露工作中的缺点和错误,公开选拔国家公职人员,公开揭露和惩办官僚主义等,由此实现真正的社会主义民主原则。

延安时期,对黄炎培希望共产党能找出一条新路,跳出历史上“人亡政息”的周期率的忠告,毛泽东满怀信心地回答:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[4]党的十一届三中全会后,邓小平针对我们党和国家“权力过分集中”,缺乏“必要的分权”,“权力不受限制”甚至“凌驾与组织之上”的弊端,向全党提出了改革政治体制的任务,并反复强调“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部”。 [5]党的十三届四中全会以来,江泽民根据社会主义市场经济发展的新形势新要求,提出了要建立有效防范以权谋私等腐败现象的约束机制,要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制” [6]胡锦涛在党的十七大报告中更是明确指出:“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行”。[1]

3.强调让权力在阳光下运行,在新时期具有重大的现实意义。让权力在阳光下运行,可以说是人民民主的“显示屏”、反腐倡廉的“防腐剂”、和谐社会的“助推器”。

人民民主是社会主义的生命。让权力在阳光下运行,正是发展人民民主的生动体现。在“阳光”的照耀下,必将使党章赋予党员的各项民主权利、宪法赋予公民的各项民主权利得到进一步落实,必将使广大党员和人民群众参政议政的积极性大大提高,必将使人民当家作主的理想目标得以进一步实现。

阳光是最好的防腐剂。我们应该清楚地看到,腐败往往是在权力运行不透明或暗箱操作的环境下才得以滋生和蔓延的。让权力在阳光下运行,无疑是反腐倡廉的一剂良药。“阳光”最透明,它可以使权力运行一目了然,使腐败无处藏身;“阳光”最杀毒,它可以使权力运行土壤和环境不断净化,使腐败无法生存。

在建设和谐社会的进程中,让权力在阳光下运行,可以形成行为规范、运转协调、廉洁高效的党政管理体系。当前,许多地方制定了确保权力阳光运行的地方性法规,从政府网站、新闻发言人、百姓明白卡,到政务公开栏、政府公报、行政服务窗口等。实行政务公开,越来越多的制度在保证着权力运行的公开透明,铲除着诱发腐败的根源。这对促进社会公平正义,化解各种内部矛盾,促进社会稳定,必将发挥重要作用。

二、确保权力在阳光下运行的主要路径

确保权力的正确行使,让权力在阳光下运行,是一项艰巨复杂的社会系统工程,必须寻求正确的路径。

1.教育是基础:从思想上和体制上解决官本位问题。腐败是权力和私欲相结合的产物。腐败滋生蔓延的一个重要原因,就是一些领导干部理想信念的失落。思想意识腐败先于权力行为腐败。世界观、人生观、价值观、权力观、利益观的扭曲,理想信念的丧失,党性原则的淡薄,意志品质的衰退,都是思想意识腐败的表现和征兆。理想信念发生动摇,必然带来政治上的蜕变、经济上的贪占、生活上的腐化。因此,在新形势下,深入开展理想信念和制度法规教育,筑牢思想道德和党纪国法两道防线,对于提高领导干部的思想政治素质,防止和抵御腐朽思想文化的侵蚀和影响,切实做到政治上清醒、思想上坚定、工作上勤奋、作风上深入、生活上廉洁,是极为重要的。

在现实中,许多时候权力运行不透明,归根到底,是一些权力运行者没有树立正确的权力观。其中官本位的影响甚大,不少人官本位思想严重,心目中所追求的不是崇高的理想和坚定的信念,而是职位、级别、规格和待遇。而官本位的直接后果就是诱导人们去追求更高级别的待遇。不仅如此,官本位还使人民的主体地位变成了从属地位。在领导体制内,官本位以官职大小、官阶高低来衡量人们的地位,平等的同志关系变成了等级关系。“一把手”往往掌握着不受制约的权力,把个人权力凌驾于集体权力之上,随心所欲。这种家长制必然导致一言堂,导致权力失控、行为失范、决策失误,为各种腐败大行其道提供可乘之机。一些人把权力看作一己的工具,当成牟取私利的捷径,拒绝公开,害怕阳光,搞暗箱操作、地下运行;或者贪污腐败,搞权钱交易、权权交易;或者官气十足不作为,对待群众冷、硬、横,对待工作拖、拉、推;或者昏庸懒惰乱作为,拍脑袋创意、拍胸脯决策、拍屁股走人。因此,遏制权力滥用和权力腐败,确保各项权力的正确行使,让权力在阳光下运行,就必须加强思想政治教育工作,从思想上和体制上解决官本位问题。

2.民主是根本:民主是防治腐败的有力武器。一个国家是否民主,主要看其权力归谁所有,权力运行由谁管理,权力取向为谁服务。其中权力归谁所有起决定作用。在我国,由于广大人民作为国家的主人享有公民权利,又牢牢地掌握国家权力。决定了人民有权选举自己的公仆,有权监督自己的公仆,有权罢免那些不称职、不胜任的公仆;决定了任何公仆,无论地位多高,权力多大,都必须服从人民的意志,维护人民的利益;决定了任何公仆,一旦违背了人民的意志,损害了人民的利益,就要受到应有的追究,承担相应的责任。

让权力在阳光下运行,必须扩大人民民主,发展基层民主,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权和罢免权。

让权力在阳光下运行,确保权力合理行使,必须让权力运行的信息公开、民主。暗箱操作藏污纳垢,大量的腐败行为就是在信息高度垄断的情况下进行的。因而人们无法想象一个充斥暗箱操作的政府会是清正廉洁的政府。这就要增加政府机关运作的民主、公开和透明度,除涉及国家秘密和依法受到保密及个人隐私等事项外,政府机关应公开行政信息,把政府机关与公众利益密切相关的立法活动、政策制定、财政预算、公共开支以及工作规则、办事程序、审批条件、收费标准等行政信息如实公布于众;对公开的行政信息,公众有权查阅,政府机关应为公众提供便利条件。

3.法制是重点:有效预防腐败的利器是制度法规。制度法规是规范权力的常规武器,通过制度法规对领导干部的职权范围、行使准则、运作程序等作出明确的规定,用制度法规约束领导干部的权力行为,既可以惩治于已然,也能够防患于未然。

改革开放以来,我们党致力于制度建设和制度创新,在从严治党方面迈出了新的步伐,初步形成了一套以党章为核心的党的制度法规体系。但是,我们制度建设也存在许多亟待改进的问题:往往注重原则性,忽视操作性;注重单体性,忽视系统性;注重实体性,忽视程序性;注重表象性,忽视根源性。结果导致不少制度规定往往低效甚至徒劳。目前我们制定的法规不可谓不多,要求不可谓不严,而且几乎每个问题都是三令五申,但党政机关存在的以权谋私、吃拿卡要、索贿受贿、贪赃枉法、徇私舞弊等“常见病”和“多发病”依旧,有的甚至日趋严重。其中一个重要原因就是对法规的执行缺少有效的监督,对违反法规的行为缺少必要的惩戒,使已颁布的法规没有得到切实贯彻。

有效地遏制权力的滥用,必须依法对权力的等级、范围、效力,行使的程序、规则、责任等作出明确规定,以减少权力行使的盲目性和随意性,切实堵塞各种漏洞。因此,一方面要立足全局,着眼长远,整体规划,精心设计,切实按照制度发展的规律来完善制度。既要重视基本制度又要重视具体制度,既要重视实体规则又要重视程序规则,建立健全以廉洁自律、制约监督、源头防范、查办惩处、权益保障为主要内容的反腐倡廉制度法规体系,使各项制度法规在空间上并存、在环节上紧扣、在功能上互补;另一方面要把制度建设的着力点放在制度的贯彻执行上。通过体制改革和机制创新,建立健全信息反馈制度、监督检查制度、考核评估制度、责任追究制度,加强对制度法规执行情况的监督检查,以充分发挥制度法规的整体功能和实际效能,确保权力行使具有统一的规范、既定的程序、明确的责任,始终在法治的轨道上合理运行。

4.体制是核心:防止滥用权力必须建立合理的制衡机制。实践表明,对权力的制约只有来自同一层次的其他权力,也就是具有内在的制衡机制的权力,才是最有效的,这是由权力本身的特性决定的。古今中外无数事实也证明,权力完全集中在一个机构甚至一个人手里,很容易导致个人集权和个人专断。在实际生活中,任何一个领导集体,任何一个领导成员,都有其特定的职责和权限,超出了特定的职责和权限,就会越轨和侵权。这在客观上要求我们合理划分公共权力,使之为不同的机构和不同的人员所掌握,在此基础上建立权力之间相互牵制、相互约束的关系,使其中任何权力都无法凌驾于其他权力之上独断专行,使任何人都不能无所顾忌地滥用权力。因此,防止滥用权力必须建立合理的内在制衡机制。

改革开放以来,随着权力的下放、政策的放宽,一些部门和单位在人财物方面的自主权不断扩大。客观上使一把手的权力也随之增大,在人事调配、财务管理、项目决策、工程发包等方面拥有高度集中的权力。与此形成鲜明对照的是,制约监督权不仅没有得到相应的强化,相反还有逐步弱化的趋势。因此,要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力,以利于从源头上斩断腐败、从流程上剔除腐败、从结果上卡住腐败。使每一个部门都成为其他部门滥用权力的制约手段,使每一个成员都成为其他成员滥用权力的制约力量。

5.监督是关键:权力滥用无不根源于监督的缺失。加强监督是确保权力的正确行使,让权力在阳光下运行的关键。古今中外,因为权力得不到有效监督制约而发生腐败的案件不胜枚举。

加强对领导干部权力的监督,应该是全方位的。在权力体系内部,领导干部的权力行为必须受到上级的制约监督(考核、任免、教育、管理),下级的制约监督(意见、建议)和同级的制约监督(述职、评议);要受到人民代表大会的制约监督(质询、罢免),专门机关的制约监督(检查、监察、审计)。在权力体系外部,必须受到人民群众的制约监督(选举、听证、协商、对话、测评、举报),民主党派的制约监督(参政、议政),社会团体的制约监督(反映民意、维护权利)和新闻机构的制约监督(谴责、曝光)。在权力的配置上,领导干部的权力要适当分解,各权力之间要形成制衡机制,对领导干部的任职时间也要作出适当限定,即分权(决策、执行、监督)、制衡(集体领导会议决定)和限任(限期、限届、限位)。在权力的运行中,领导干部的权力行为要受到制度规范(组织制度、领导制度、工作制度、生活制度、监督制度)和责任约束(政治责任、法律责任、道德责任)。

舆论监督作为重要的社会监督形式,这种社会的、公开的、道义的监督,既来自民意又影响民意。能够如实地反映公职人员的权力行为,使各种腐败现象完全暴露在光天化日之下,受到鞭挞和抨击;使各种滥用权力的行为在强大的舆论压力面前,受到警示和震慑,并推动社会各界对揭露出来的问题作出及时处理,从而在确保权力的正确行使中显示出巨大的威力。目前,我国已经形成了由大众传媒构建的巨大信息传播网络。我们要充分发挥它们的监督制约功能,使权力的运行更加规矩和规范。

能否让权力在阳光下运行,考验着每个权力运行者的权力观。在我国,“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,是我们党对亿万人民的庄严承诺。以“看得见”的方式运行权力,是人民对权力运行者的基本要求。只有这样,才能保证人民赋予的权力始终为人民谋利益,立党为公、执政为民的理念才能得到实现,以人为本的科学发展观才能够得到落实。

参考文献:

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建 设小康社会新胜利而奋斗[M].北京:人民出版社, 2007:32-33.

[2]马克思恩格斯选集(第3卷)[M].北京:人民出版社, 1995:65.

[3]列宁全集(第12卷)[M].北京:人民出版社,1987:287.

[4]黄炎培.八十年来[M].北京:文史资料出版社,1982:148.

[5]邓小平文选(第二卷)[M].北京:人民出版社,1994:322.

[6]党员干部学习十六大报告讲座[M].北京:人民出版社, 2002:33.

(责任编辑:闫生金)