我国立法提案程序中的利益表达机制研究

吴　芳

摘 要:立法提案程序作为立法的启动程序,直接决定着哪些社会问题能够进入立法者的视野,可能予以法律规制。在立法资源有限的情况下,要确定最有立法价值的议题,就应当通过立法提案程序中多元的利益表达机制进行充分博弈和筛选。当前我国立法提案程序中的利益表达基本为机关提案垄断,要打破这种单一的格局,就必须转变国家主导主义的立法理念、改革立法规划制度、扩大立法提案权主体的范围。

关键词:立法提案程序; 立法提案权;立法提案主体; 利益表达机制

中图分类号:D920.1 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)07-0092-03

一、问题的提出

立法提案是指正式立法程序中享有立法提案权的机关、组织或人员按照法定的程序和方式向特定的立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律法规的动议,是正式立法程序的启动环节,对什么样的社会问题能够正式进入立法者的工作日程具有决定性意义。立法资源的有限,使提案程序必须筛选出最有立法价值的议题,所以提案程序中畅通、多元的利益表达机制至关重要。

根据以《立法法》为主导的涉及中央、地方人大及行政立法程序的法律文件,我国立法提案程序在制度设计上体现出多元利益表达的基本格局。提案主体除基本涵盖了所有类型的国家机关外,一个人大代表团、一定数量的人大代表或人大常委会组成人员都有立法提案权。这样,既能够从国家管理的角度,又能借助人大代表的兼职性,使民间现实生活中民众最为关注的问题及时地进入立法程序。但考察现行立法提案程序的实际运作,我们发现至今没有一部法律的制定或修改是真正由某个代表团或者30名以上代表联名提出,然后直接进入审议和表决程序的,也即都无一例外地是由各类机关主体提案,且主要是由政府提出的,例如全国人大审议通过的法律案中由国务院提出的通常占70%以上。而在地方立法中也基本如此。可见制度设计中的多元表达机制严重受阻,基本为机关提案垄断。过分依赖政府提案,除会造成部门立法的种种弊端之外,更大的问题是公民、各类社会团体、依职业行业等各种标准划分的社会利益阶层,既无法直接又无法间接通过其代表参与到这一程序中。缺失了多元表达,议题之间的充分博弈更无从谈起,立法议题的价值就难以保证。而民主参与的缺失,造成许多立法活动与社会需求脱节,削弱了社会对立法的认同度,进而影响法律的实效性。所以,立法提案程序中畅通、多元的利益表达机制的完善是提高立法质量、实现立法民主的一项必须完成的课题。

二、我国立法提案程序中的利益表达机制存在的问题

1.人大代表、代表团提案与机关提案在程序上的差别待遇。以全国人大法律案列入会议议程的程序为例(地方人大与此雷同),据《立法法》第12条的规定,人大常委会、国务院、中央军事委员会、两高等机关提案,不必经过任何审议,“由主席团决定列入会议议程”,这一规定,对于主席团而言是义务性的,也就是说主席团不能不也不会不将此类法律案列入议程。[1]而据《立法法》第13条的规定,“一个代表团或者三十名以上的代表联名,可以向全国人民代表大会提出法律案,由主席团决定是否列入会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入会议议程。” 实践中这一规定基本成为代表提案的程序终结者。因为短暂的会期,众多事前安排好的议事项目使人大的各专门委员会不可能拿出合理的时间和精力来就众多代表提案进行审议,即使审议认为应当列入,恐怕也已来不及了。对于代表提案的处理往往是在会后由与提案相关的政府部门对代表给出程式化的答复,如现在尚不具备立某某法的条件等。这种程序上的差别待遇使代表提案启动立法程序的机会远远不及机关提案。有的学者对这样的程序设置提出了严厉的批评,认为“这里暴露的是国家对于体现于法律案中的公民智识或动机之蔑视或不信任、恐惧或防范。”[1]

2.代表联名及代表团提案难以达到启动立法程序的要求。首先,应当承认当前越来越多的人大代表开始认识到自己参政议政的职责,不再将人大代表看作一种荣誉,并欲积极行使这一职权,但又遭遇另一大难题:我到底代表哪些选民的利益?怎样征集民意?由于我国选举制度上的原因,代表与选民之间的代表与被代表关系非常模糊:一个人大代表是代表原选区的选民的利益,还是代表全体人民的利益?这就造成代表即使想要倾听收集民意也无从着手,以至于有人大代表自费在报纸上登广告向社会征集议案,此举多少反映出他的无奈和角色的尴尬。所以大多数代表的立法提案,往往囿于自身生活经历、有限的信息和知识而提出,缺失代表性而难免肤浅狭隘。其次,人大代表的兼职性对其能够提出内容、形式符合规范要求的立法提案来说几乎是致命的。按照法律规定能够启动立法审议程序的立法提案必须是比较成熟的法律草案,无论内容还是形式上有很高的要求。这不仅需要提案人投入大量的时间精力而且必须具备相当的法律专业知识和与所提法案相关的其他专业知识,这对于专职代表都非易事,兼职代表除非是某方面的专家且能够并愿意进行大量的资源投入,否则根本不可能提出符合要求的法律草案。毫无疑问绝大多数代表根本不具备这些条件,其提出的提案无论以代表联名还是代表团提案的形式都会因达不到要求,而被排除在正式审议之外。

但值得关注的是近年来人大代表的议案质量无论从内容到形式的规范性上都有了很大的提高。2005年的十届人大三次会议中没有一件议案被转为建议、批评和意见,全部符合规范要求;[2]2007、2008年人大会议秘书处都对代表提案给出了很高的评价:议案的内容更加完整、规范,案由、案据清楚,许多法律案有法律草案文本,代表们对拟订和提出议案进行了较充分的论证等。[3]但遗憾的是,所有可以找到的资料显示,对于历届人大代表的这些议案都作出了相似的最终处理:“没有需要列入本次大会审议的议案,大会秘书处建议将代表议案分别交由全国人大有关专门委员会进行审议。各有关专门委员会审议后,将依法分别向全国人大常委会提出代表议案审议结果的报告。”[3]为什么几千名来源于全国各地、来源于社会各阶层应该最有代表性的代表经过“认真调查研究、充分论证”的议案却是“没有需要列入本次大会审议的议案”如果那么多代表议案都不是大会所需要的议案,那么大会需要的议案从哪里来呢?

3.立法规划制度成为提案程序多元利益表达的制度瓶颈。由于人大及其常委会期会制的限制,事实上一般不会因为审议中的争议而对草案进行实质性的修改,所以立法实践中的草案形成过程是极其复杂和关键的。以全国人大的立法草案形成过程为例,一般经历以下几个阶段:(1)制定立法规划、年度立法计划。(2)建立起草班子,(3)进行调查研究。(4)形成草案框架和对主要问题的意见。(5)起草条文。(6)征求各方面意见。(7)形成送审稿并由提案机关对送审稿进行审查,讨论通过。(8)由提案机关讨论决定,形成正式的法律案。[4]从人大的机关提案及其相应的法律草案这样的实际形成过程,就不难理解为什么代表提案无论反应了社会上多么急切的立法诉愿,无论多大程度上符合了启动立法程序的有效要件都不会是大会“需要”的提案。因为代表议案若不符合立法规划所确定的本次会议的立法任务都不会是大会“需要”的,即便是代表有针对性地对列入本次会议议程的立法项目提出议案。那些事先耗费了巨大资源经过调研、讨论、审查的“官方草案”早已填满会议的日程,所以代表提案自然不会被大会所“需要”。究其原因,现行的立法规划制度实质上取代了整个提案程序,使提案权(包括机关提案权)被吞并,被虚置了。

立法规划,是立法机关为了有效、有序立法所制定的用于指导立法的措施、步骤、安排及筹划。[5]80年代至90年代改革开放后,立法需求的膨胀和立法资源的稀缺这一对矛盾空前紧张,而科学的立法规划无疑能起到均衡立法结构、优化立法次序、调控立法供求关系的作用。于是自1991年11月七届全国人民代表大会常务委员会尝试编制立法规划始,至今从全国人大、到地方各级有立法权的人大和政府都形成了编制五年立法规划、年度立法计划的惯例。从立法实践来看在立法规划内的立法项目,只要能顺利起草完成,法案的通过一般就不成问题,而立法规划外的立法动议,即使依法定权限、程序提出往往都很难进入立法议程。如此一来立法规划事实上成为了绝大多数立法的起点,而这样一个关乎一部法律案生死存亡的程序, 2000年出台的《立法法》却未将其列为正式的立法程序,至今仍以“惯例”的非正式程序形式存在,如此一来立法规划、立法计划编制程序也一直是粗疏的、柔性的且从中央到各地方都不统一。而在立法规划、计划编制的实际操作中,立法项目征求意见的范围基本上局限于国家机关,这很大程度上是由于立法项目一旦被列入规划、计划就成为必须完成的立法任务,所以编制者在编制之初就要确保每一个立法项目有确切的负责起草并有提案权的“责任人”,而这种“责任人”的角色拥有提案权的代表难以承担,有提案权的国家机关无疑是最佳人选。这种单一的部门参与,不可避免地使立法项目的选择更多的体现了国家管理的需要,却基本不能反映来源于社会的多元利益要求。至此,我们就不难理解为什么说立法规划制度成为了立法提案程序中多元利益表达的制度瓶颈。

综上可见,由于立法规划制度的立法预设、立法程序中代表提案与机关提案的差别待遇、人大代表本身的代表性模糊、兼职性等各方面的原因,使现行的立法提案制度设计中的利益表达的多元性基本丧失,这无疑从立法的起始阶段就埋下立法与社会需求脱节的隐患,同时作为社会稳定机制之一的社会多元诉求通过立法程序进行有序表达的渠道被阻滞。

三、我国立法提案程序中的利益表达机制的完善

完善转变过分强调国家主导的立法理念,改革立法规划制度,扩大立法提案权主体范围,实现立法提案的利益表达多元化。

1.转变国家主导主义的立法理念。在前文分析的众多导致立法提案多元利益表达机制失效的原因背后,更深层次的原因是我国长期以来对立法活动持国家主导主义的理念,即由国家根据一定时期要实现的社会目标、政府的工作重心等确立立法的方向和进程。应该承认在法律体系基本空白、社会多元利益格局尚未形成、民众缺乏对自身利益所在的基本认识和相应表达意识的情势下,这种立法理念的选择是必然也是最有效率的。但经过三十年的改革开放,社会情势已经产生了巨大的变化。(1)政治国家与市民社会的二元结构已初步形成,市民社会的需求与政治国家确定的目标、工作重心会出现偏差。如果因为某一群体的利益诉求因与一定时期的政府目标不够贴近就被忽视、搁置,很可能导致这部分利益诉求会以非理性的方式表达出来。例如许多地方以类似的方式、类似的理由出现的出租车罢运事件,就是一个典型的利益表达不畅个案体现。(2)社会多元利益格局的分化与冲突,使各利益群体意识到通过立法对自身利益的确认保障至关重要,因此民间的立法参与意识大大增强。例如《邮政法》的修改过程中,国内外的快递公司、货运代理企业在京召开研讨会,抵制草案为邮政企业设立霸王条款。(3)民众参与立法的能力大大提高,使国家包办立法的思想和做法缺失了技术层面的理由。如前文所述代表议案质量的不断提高,更有专家学者提出的议案,具有相当的学术权威性。而且网络等新的信息技术手段为民众直接进行立法提案提供了技术支持。因此,国家主导主义立法理念已经不合时宜,这就要求在立法提案程序及一系列的立法活动中体现出对生发于民间的立法诉求应有的足够的尊重,而不能一味地只站在管理者的角度,以公共利益的名义压制、忽视民间的各种声音。

2.改革立法规划制度。立法规划制度施行以来,对我国能够在较短的时间内,利用有限的立法资源建立起一套较为完整的法律体系功不可没。但由于其根植于国家主导主义立法理念,是在民主与效率的价值冲突中偏重效率的制度选择,运行至今其强实效性与弱程序性的矛盾、非正式程序的性质、簪越正式程序的现实结果及成为了部门利益不正当扩张的途径等诸多明显的制度缺陷和操作中的不合理,使我们必须对这一制度进行改革。我认为,首先要弱化其“强指令性”,改变立法规划是法案进入审议程序必经关口的现实状况。应通过增加立法规划中项目,并允许规划法案与非规划法案在正式程序中进行博弈、优胜劣汰,既不丧失立法规划的国家立法指导性,又避免越俎代庖,同时一些规划外符合社会现实的立法需求的立法项目,才有机会通过人大代表提案或其他法定民间主体提案的方式启动立法程序,为实现立法提案程序利益表达多元化提供可能性。其次,要将立法规划由非正式程序转为正式立法程序的一个阶段,促使立法规划制定程序的法定化和统一化,增强透明度。在弱化立法规划的指令性的同时,增强其程序性是解决“强实效与弱程序性”矛盾的必然选择。现实中立法规划的“半暗箱操作”的制定过程成为政府部门基本垄断立法规划项目,遏制多元利益表达与博弈的制度优势,所以如果立法规划在一定时期内仍旧需要保有其相当的实效性,就必须尽快制定统一的立法规划程序规范,否则实在有违立法民主的基本要求。

3.扩大提案权主体范围。在切实保证现有的各类立法提案权主体真正行使立法提案权的同时,要进一步扩大立法提案权主体的范围,这既是我国政治体制的应有之意也是现实的迫切需求。首先,应规定达到一定数量的公民可以联名提出法律议案、草案。世界上许多国家都有类似的规定,我国作为为数不多的人民当家作主的社会主义民主国家,公民享有直接的立法提案权应该是社会主义民主的广泛性、真实性的体现和要求,是社会主义民主的题中之意。同时20世纪兴起的协商民主理论指出代议制的种种不足,需要一定的直接民主方式对代议制进行补充修正,而我国人民代表大会制度的诸多不完善之处也正是立法提案现状的制度性原因之一,所以应赋予一定数量的公民就共同的某种立法意愿进行直接表达的权利,并规定具有可操作性的程序,在体现社会主义民主的真实性和弥补人民代表大会制度不足的同时实现立法中利益表达的多元。其次,立法提案权主体应增加中国共产党、各民主党派、共青团、工会、妇联、行业协会等各类合法的民间团体和社会组织。理由如下:第一,事实上我国最初的修宪动议均由中共中央提出,修宪的内容也由其决定,而从宪法到立法法都未明文规定政党享有立法提案权,所以在中国共产党的这项重大权力遭受于法无据质疑的同时对其他民主党派亦不公平。此外中国共产党中央委员会也曾有向全国人大提出过其他法案的事实,而各民主党派也对许多法律提案起过重要作用,因此应以法律明确赋予各个政党相应的立法提案权,这既避免造成法律与实践不符的混乱,也不违背现行的政治体制,丰富立法提案的多元性。第二,由于立法规划的制定基本成为政府部门对立法项目进行立项的博弈过程,所以一个立法项目能否进入立法规划往往取决于这一问题对应的职能部门的职权范围、影响力、部门利益等因素,而与真实的社会中立法需求有偏差甚至脱节。有的需要立法调整的问题,因无相应的主管部门而基本不可能进入立法者的视野;有的由于主管部门影响力小,即使有迫切的立法需求,却迟迟未予立项,例如2002年《草原法》的修订可以说是被沙尘暴刮进立法规划的;更多的是一个问题多头管理,且职责不清,导致或争抢或推诿立项的混乱局面。前文提到的出租司机罢运事件,也可以说是出租车司机群体的合理利益诉求长期不能通过主管职能部门反映为相应的立法诉求和受到法律合理关注与调整的必然结果,而类似现象的普遍存在,使我们必须认识到必须尽快打破这种部门立法的片面性、狭隘性的,通过立法提案程序多元利益表达和博弈机制的切实运行,筛选出更切合社会需要的法律议案。第三,随着市场经济的逐步建立,社会利益分层多元格局的明晰,及社会主体权利意识的增强、与国际接轨的步伐加快、地区发展不平衡等原因,各类社团如各种协会、联合会、基金会等近年来数量急剧增加,力量也逐步强大。这些社团为社员的利益或某种公益事业,积极参与政治生活,与政府的相关部门交涉、谈判,代表着一种新的利益表达主体类型,成为一支不应被忽视的民主政治进程生力军。社会团体的合法组织性、非盈利性、公益性使其能够比较全面、理性地对其所代表群体内部纷繁复杂的利益需求进行筛选整合,提出比较完整系统的利益方案,这些方案根植于社会大众的现实需求,往往能比较真实地反映立法的迫切性,传达来自民间的呼声,所以赋予社会团体以立法提案权是大势所趋,能为激活我国立法提案利益表达多元化机制提供强大的动力。

参考文献:

[1]韩永强.全国人民代表大会立法程序四论:评《立法法》第 二节“全国人民代表大会立法程序”[EB/OL]. http: //www.fsou.com/html/text/art/3355770/ 335577051.html.

[2]盘点人大代表议案制 规划与程序脱节[EB/OL].http:// finance.sina.com.cn.2009年3月1日登陆.

[3][2007年]十届全国人大五次会议共收到代表议案796 件 大部分议案关注加强社会领域立法[EB/OL]. http://www.bjrd.gov.cn/zhuanti/2008qgrd/ yajyjc/t930008.htm.十一届全国人大一次会议总 共收到代表议案462件[EB/OL].http://www.bjrd. gov.cn/zhuanti/2008qgrd/tbgz/t938319. htm.

[4]我国立法的基本程序[EB/OL].http://www.chi naorg.cn.

[5]夏征农.大辞海[M].上海辞书出版社,2003:14.

(责任编辑:张亚茹)