税费改革与农村公共产品供给

冯晓莉　朱子良

摘 要:税费改革是党和政府减轻农民负担、解决“三农”问题的重要举措,同时也使乡村一级财政面临着财权与事权分离的困境。现有的税费改革导致部分地方政府尤其是西部的地方政府面临的财政赤字,对农村公共产品供给产生了巨大影响。因此,理顺中央政府和地方政府的财权与事权关系;精简地方政府机构;引入市场机制, 拓宽公共产品供给的主体范围以及转移消化农村债务将为解决“三农”问题提供充分条件。

关键词:税费改革;财政缺口;对策

中图分类号:F32 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)07-0067-03

一、引言

增加农民收入,尽可能缩小农民与整个社会收入的差距是解决“三农”问题的基础。但农民增收空间有限,解决“三农”问题就不能局限于农民增收,税费改革是党和政府减轻农民负担、解决“三农”问题的重要举措。基层政府的运行费用和农村公共产品的供给成本,最终都需要通过微观经济主体来承担。从本质上来说,目前正在进行的农村税费制度改革是对农村公共产品筹资制度的改革,主要目的是要解决农村公共产品的筹资制度问题。从理论上来说,农村的税费制度改革的目的应该是,真正理顺农村公共产品的筹资体制以便政府能够更好地扮演市场经济环境下公共产品供给者的角色[1]。同时,农村公共物品供给不足的解决方案研究是当前农村研究与社会主义新农村建设的热点问题。

现行的农村税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费并停征乡村公益事业金,大多数乡镇的财政收入构成中,财政自筹收入的比重大幅下降,乡镇财政收入结构更趋于单一化。在两级政府均面临严重财政压力的情况下,现有的税费改革虽是进步,但势必导致部分地方政府尤其是西部的地方政府面临严重的财政赤字,不可能彻底解决“三农”问题。必须完善分税制改革,理顺中央政府和地方政府的关系,为解决“三农”问题提供充分条件。

二、税费改革与农村公共产品供给理论综述

1.关于税费改革的必要性。农民负担过重的本质是改革前农村不合理的税费制度,农村公共产品供需矛盾的原因概括为:农村公共产品供给的制度外筹资与软性约束,农民分担的成本增长过快;农村公共产品供给责任划分不合理,供给主体错位现象严重;农村公共产品供给与需求不相适应,结构失调;农村公共资金管理混乱,滥用、挪用现象严重。农村公共基础设施落后,关键是农民自身没有能力为农村提供公共物品,这些公共品本来应该由国家提供[2]。减轻农民负担、提高对农村地区公共物品的供给、给农民以国民待遇等问题都应该在实行农村税费改革的基础上,探索逐步降低农业税实际税率、直至最终取消的具体办法[3]。

2.税费改革后基层财力短缺问题。基层政府在收支矛盾尖锐的情况下,是否会变相增加对农民的征收,造成农民负担反弹?中央提出要坚持“减轻、规范、稳定”的基本原则和“三个确保”(即确保农民负担得到明显减轻且不反弹;确保乡镇机构和村级组织正常运转;确保农村义务教育经费正常需要)。但农村税费改革没有建立和健全地方公共财政体系,并为农村公共产品供给建立充足的融资渠道。农村税费改革造成的财政收入问题不仅仅局限在县乡级财政,而是向上以及向下传导,从而影响到了整个财政体制。杨明洪[4]认为取消农业税和农业特产税实质上拆除了收费的平台,农村公共产品供给、乡村债务化解和乡镇财政运行等经济问题会日益显露。随着以减轻农民负担为主要内容的农村税费改革的全面推行,公共物品的短缺必将进一步凸现,总体上会呈现出供给性短缺,结构性和产出性短缺。冯海波[5]提出农村公共物品的供给在不同的财政约束条件下有不同的表现形式。税费改革后乡村社会许多潜藏的问题显现出来,如农民负担重和农民增收难、乡村两级组织无法正常运转、义务教育和公益事业陷于瘫痪、乡村债务沉重等一系列问题,县乡级财政收支矛盾可能成为推动农民负担反弹的重要因素。

3.解决方案的角度,应当实施均衡性财政制度,构建公共财政框架下的农村公共财政体制。县乡财政体制改革的整体思路是:“一级政权,一级事权,一级财权,一级预算权”,并配之以自上而下的转移支付手段,来完善分税分级财政。 因此,统一城乡财税体制,实行农村税费改革,建立乡镇财政,可以根本上改变人民公社时期延续下来的农村公共产品的制度外供给方式[6][7][8]。在地方公共产品论的基础上,给农村与事权相对应的财权。

完善转移支付制度、加大对农业基础设施的投入,为农业生产提供良好的外部条件。建立和完善政府间的转移支付制度,加大对农村全国公共产品的转移支付力度。叶兴庆[3]的政策主张是“多予、少取、放活”政策。

完善农村公共物品供给体系,赋予农民同等的国民待遇,从农村公共物品的资金筹措来讲:农村地区的纯公共产品应主要由中央政府和省级政府提供,农村地区的准公共品主要由县级政府和乡镇政府提供,我们应充分利用民间资本来为农村地区生产和提供更多的准公共产品;从受益范围来讲,农民在户籍、就业、升学、纳税和社会保险等方面都应当和城市居民享受同等待遇;农村公共物品的供给应该由依靠乡镇和农民自身为主向以乡镇、国家和农民并重的政策过渡,让农民享受到国民待遇。

三、政府行为及其对农村公共产品供给的影响

为了研究方便,假定只存在两级政府:中央政府和地方政府(这里主要指县乡两级政府)。和所有的理性人一样,政府具有自己的偏好与效用函数,它时刻都在计算自己的成本与收益。政府的收益主要来源于财政收入,而成本则包涵财政支出成本和社会稳定成本。在计划经济条件下,地方政府的财政收入主要来自于中央拨款,其基本的效用函数与中央政府是一致的。但是从1985年起,财政包干体制的实施确立了地方政府财政“剩余占有者”的地位,额外的税收增长大部分留给地方政府,这种制度安排调动了地方政府发展经济的动力,地方政府财政权限也得到了相应的扩大。此后,地方政府的效用函数与中央政府的效用函数逐渐脱离,成为一个追求自身效用最大化的利益主体,其效用函数中也包含了相应的收益与成本,但是,毕竟地方政府属于上层组织的一部分,受制于中央政府的压力,因此,地方政府具有张曙光所谓的双重性质[9],一方面,它是上层政府的组成部分,另一方面,它又与某一地区的下层结构具有密切的联系,具有很强的社会经济功能。在中央政府追求经济增长率的前提下,地方政府也被纳入了相同的轨道,当然,农民的收入水平依然能够影响地方政府的社会稳定成本,因此,在不损害其自身利益的情况下,地方政府也希望农民的生活能更好一点。

地方政府的情况千差万别,但是绝大多数地方政府财政状况在农村税费改革后遇到了困境,在近几年支出的膨胀却是不争的事实。比如九年制义务教育,该项支出有法律依据,而且由于人口规模扩大较快和相关支出因素价格上升较快,所需资金膨胀更快,主要发生在县、乡两级财政。再比如,地方政府的面子成本也日益升高,兴建办公大楼、吃喝送礼的招待费、通讯设备和座车的现代化,不一而足。同时,地方政府的规模也在不停膨胀。目前,全国县级以下农民养活的干部达1316.2万人。平均每68个人供养一个县及县以下干部。地方政府财政支出的膨胀直接导致了巨额的财政赤字,在巨额支出的作用下,绝大多数地方政府形成了一个恶性循环,即征税——膨胀——再征税——再膨胀。

因此,中央政府和地方政府都有充裕的财政资源是解决“三农”问题最基本的前提条件。否则,解决“三农”问题只是空中楼阁、纸上谈兵。农村税费改革对公共产品供给产生的影响,具体分析起来有以下几点:

1.税费改革使乡镇财政收入结构趋于单一化,财政运转困难,基层财政难以保障农村公共产品的有效供给。取消农业税带来的是较大幅度的财政减收。国家和省市财政的转移支付虽能基本弥补本村财政预算内的减收部分,保证村财政基本运转和纯公共产品供给,但对于预算外和自筹收入减收留下的缺口却难以弥补,再加上一些转移支付资金难以保证足额及时到位和专款专用,极易导致地方政府通过减少公共产品供给来压缩财政支出,甚至根本无力顾及公共产品供给。

2.农村集体积累“空壳化”加剧,农村社区财力面临崩溃,依靠外力支撑的农村公共产品供给缺乏长效性。取消农业税及其附加使本村主要收入来源被切断,村级偿还债务的困难越来越大,村社区财力面临崩溃的危险。在这种情况下,村社区组织不可能为本村发展提供有效的公共产品,只能依靠外力来启动。

3.“一事一议”的规范要求与农村实际情况不完全相符,无法彻底解决农村公共产品的供给问题。从理论上讲,现行的“一事一议”符合公共产品供给公共选择机制的基本要求,是对村民自治制度的完善和具体化。但是,在实践中怎样具体操作,尤其是怎样规范操作,是一个需要进一步探索的问题。

4.税费改革的配套改革相对滞后,制约农村公共产品供给主体的职能发挥。税费改革尤其是取消农业税政策性很强,推进的速度又很快,而且包括行政管理体制改革、财税体制改革等在内的各项配套改革,这就严重制约着各类农村公共产品供给主体的职能发挥。一是分税制改革以来财权相对上收,事权则大幅度下放。近几年虽然财政转移支付的力度不断加大,但财政转移支付往往重在维持财政困难的县乡工资支付和组织正常运转,县乡财政无法满足不断增长的农村公共产品的需求。二是行政管理体制改革相对滞后,庞大的村级机构运行成本难以为继。

四、解决税费改革后农村公共产品供给问题的对策

政府改革的关键不仅要撤销乡镇政府,也要取消农业税,要想真正提高农民收入,首先是划分中央政府和地方政府的事权,以及地方各级政府间的事权,使地方政府从局内人变为局外人,为进一步农村改革提供必要条件。划分应该遵守以下四个原则:(1)依利益所涉及之范围来划分:凡所办之事惠及全国者应划归中央办理;凡仅仅惠及某一地方者应归地方办理。(2)依所需地域范围来划分:凡所办之事需以全国为实施范围应归由中央办理;凡仅以某一地域为实际范围者应归地方办理。(3)依事务的整体性和分散性来划分:凡所办事情必须整齐划一、全国一致者应归中央办理;凡必须分散处理者应划归地方。(4)依所需能力来划分:凡所办事情需大量人力、财力或高度技术、特殊人才者应划归中央办理;凡所需人才、财力可就地方筹措,凡不需要特殊技术者应归地方办理。依据以上四个原则,原划归地方政府的教育、基础设施投资、公共卫生、环境保护由于具有外部正效应应归中央支出,事实上,这四部分支出占据了地方政府支出的大部分。

1.加强监督,精简地方政府工作人员。地方政府的体制外收入与当地农民的经济利益密切相关,让农民监督地方政府的行为势必减少地方政府的体制外收入,中央政府也不需支付额外的成本,唯一需要做的是改变以前“数字出官”的考核办法,将官员的升迁与政务公开程度挂钩。部分事权从地方政府中剥离以后,地方政府必然有富余的人员,因此,也理所应当精简地方政府的工作人员,限制地方政府无止境的膨胀。

2.引入市场机制, 拓宽公共产品供给的主体范围。经济体制改革给农村公共产品融资带来的突出变化是, 要求农村公共产品的供给不能单独依靠政府投资, 而应向多元化融资渠道迈进。农村公共产品的供给主体大致可以划分为四类, 即政府、农村社区、私人和非盈利性民间组织。对于那些公共程度较高的公共品, 如计划生育、大型农业基础设施建设、农业基础科学研究、义务教育等全国性的农村“纯公共品”的融资和运营应直接纳入国家公共财政范围; 那些专为特定村村民享用的公共品, 如农村道路建设、农村医疗及自来水供养等, 则可按市场化方式筹资, 引入市场机制, 按完全市场化方式运营; 对那些虽然只是面对特定村的村民但需要资金数额较大又是急需提供的公共品, 可采用农民自筹、社会投资、政府补助相结合的形式筹资。此外, 农村现有的专业协会、合作社以及农业科技示范基地等各种合作性的非盈利性农村社会服务机构和组织, 也可以在一些领域和生产环节有所作为, 为农民提供相应的信息和技术服务。具体采用哪种形式, 可根据公共产品的性质、所需资金额度等加以确定。开创供给主体多元化的新格局,有助于缓解农村公共产品供给不足的压力。

3.转移消化农村债务迫在眉睫 农村债务不解决, 公共产品的供给就很难得到保障。村级债务难以化解, 根本原因在于归还债务的资金来源没有落实,因而关键问题还是要解决偿还资金的来源问题。政府各部门应根据具体情况, 在摸清农村债务数量、类别的基础上, 给予适当照顾, 由财政出资。对于那些由于政府公共物品供给缺位和政策体制造成的农村债务, 应由中央、省、市各级政府在合理调整国民收入分配结构和政策中加大转移支付力度, 为该部分债务买单。同时, 加大城市支农、以工补农力度, 通过加大对农业基础设施、农技推广体系的投入, 促进农村经济发展, 积累还债能力。对盲目办企业、盲目进行农业产业结构调整所形成的债务, 应先落实责任主体, 即由哪级政府做出的决策由哪级政府承担责任,但要防止上级向下级转移债务, 并建立相应的监督落实机制。更重要的是与确定基层组织的性质以及基层组织建设有机结合, 将村级组织的财务资金、财政资金、类财政资金的筹集使用法制化、规范化, 这样才会确保村委会不再发生非正常债务。只有先解决农村积累的债务, 才能有条件为农村公共产品提供资金来源。

参考文献:

[1]林万龙.政府为什么要推行农村税费制度改革—一个关 于政府行为的理论模型及其初步分析[J].中国农村观 察,2003,(5).

[2]史耀波:国内农村地区公共物品供给的理论综述[J]. 经济问题,2007,(9).

[3]叶兴庆.农村税费改革要有新突破[J].经济研究参考, 2003,(88) .

[4]杨明洪.压力与创新:农业税免除后中国乡村治理结构 改革[J].南京社会科学,2006,(5).

[5]冯海波.财政紧约束条件下的农村公共物品供给策略选 择[J].经济体制改革,2006,(1).

[6]张曙光. 国家能力与制度变革与社会转型——兼评<中 国国家能力报告>[J]. 中国书评(香港),1995,(3).

[7]何乘材.农村公共产品、农民国民待遇与农业发展[J]. 中央财经大学学报,2002,(11).

[8]熊巍.我国农村公共产品供给分析与模式选择[J].中国 农村经济,2002,(7).

[9]陶勇.农村公共产品供给体制与减轻农民负担[J].北京 科技大学学报(社会科学版) , 2003 ,(6).

(责任编辑:王润秋)