对加快农村集体土地流转几个关键问题的探讨

洪增林

摘 要:《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),对农村集体土地流转做出了明确的要求。在现有的土地制度框架下,我国广大农村集体土地流转已普遍存在,流转方式多样,但这些流转多是农民一种自发的、无序的行为,存在着流转主体混乱,流转收益分配不合理,农民权益得不到保障等现象。《决定》的出台为今后农村集体土地的流转指明了方向,为农民追求土地承包经营权益提供了制度性的保障,将有力地推动农村规模经济发展,加快农村集体土地流转速度。

关键词:农村集体土地;流转;主体;收益分配;土地承包经营权益;农村建设用地市场

中图分类号:F321.1 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)07-0061-03

一、《决定》在农村集体土地流转政策方面的重大突破

1.农地承包经营权更加稳固。《决定》指出:“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。这是我国农村土地承包制度改革的一个里程碑。“长久不变”,就是要稳定现有土地承包关系,确保农地承包经营权的长期稳定。坚持和坚定了社会主义公有制性质和集体土地的集体所有制性质,从根本上否定了集体私有制说法。这不仅给农民土地承包经营权提供了更加切实有力的制度保障,而且使土地承包经营权的用益物权性质更加充分、更加完善。“长久不变”的农地承包权,有利于农民增强长远预期,增加对农地的投入;有利于激活农地流转市场,加快土地流转;有利于土地集中,促进农业生产规模化;有利于从根本上解决我国农地投入不足和规模经营程度较低的难题。可以说,《决定》作出的“长久不变”承诺为农业发展、农村繁荣、农民增收奠定了制度性基础。

2.农地流转理念逐步扩展。《决定》明确提出,“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”。首次提出了要发展多种形式的适度规模经营。《土地承包法》第32条规定:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”;第42条规定:“承包方之间为发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产”。以上两条均提到了土地经营权的流转方式,但都没有涉及到扩大流转规模的层面。《决定》的出台,表明政府已经鼓励农民积极流转土地经营权,鼓励农地向种田能手集中,这样将盘活农村集体土地,提高土地的利用率,使土地在合理流转中产生较大的价值和效益,为完善我国土地流转市场,优化土地资源配置提供了政策上的支持。

3.征地制度更加完善和规范。《决定》在征地制度方面也有更加严格的规定,《决定》指出:“改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。”目前,我国相关法律对公益性和经营性建设用地的范围没有做出明确的界定,征地补偿机制不完善。按照《决定》精神,下一步要在相关法律中通过明确地界定“公共利益”的概念,缩小强制征地的范围。因此《决定》指出要改革征地制度,完善补偿机制,是今后改革的方向,也是一大突破。

4.农村建设用地市场逐步规范。《决定》指出:“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这是土地管理制度改革的重要举措,对完善社会主义市场经济体制、规范土地市场将产生深远的意义。在此之前,我国集体建设用地不允许进入市场流转,只有将集体土地转为国有建设用地之后才能在市场上交易,造成了大量集体土地隐形流转的现象。农村经营性集体建设用地在符合规划的前提下进入市场,与国有建设用地享有平等权益,有利于逐步形成反映市场供求关系的土地价格形成机制,有利于建立与城镇地价体系相衔接的集体建设用地地价体系,有利于充分发挥市场配置土地的基础性作用。以公开规范的方式转让农村集体建设用地土地使用权,有利于充分挖掘集体建设用地的巨大潜力,有利于形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系[1]。可以说,建立城乡统一的建设用地市场对破除我国城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局,具有革命性意义,是新时期我国农村土地管理制度改革的破冰之举。

二、《决定》在农村集体土地流转服务体系方面的重大突破

1.建立现代农村金融制度。加大对农村金融政策支持力度。目前,农村金融的优惠政策主要针对农村信用社,包括税收的减免以及差别存款准备金率。必须发挥国家政策的激励和引导作用,引导各类金融机构发展对农村的金融服务,为有潜力成为农业经营专业户的农民提供资金支持,通过吸收和利用信贷资金,为集体土地流转的实现提供资金支持。

金融保险行业介入土地流转。农业生产具有风险大,收益不稳定的特点,因此要降低自然灾害的风险,必须建立健全保险机制。《决定》中明确指出:“发展农村保险事业,健全政策性农业保险制度,加快建立农业在保险和巨灾风险分散机制”。农业产业化经营的前提是土地流转,建立农业保险制度,为农业公司提供担保,提高了农业公司获得社会资金和商业贷款的几率,防止农业发展资金链的断裂,也就是说,保险业的加入可以有效地推动集体土地流转的速度和规模[2]。

2.健全农村社会保障制度。土地为农民提供了社会保障功能,为劳动者提供了最低生活保障,土地收入为失去劳动力的老年人提供养老保险,更重要的是土地起到失业保险的作用。在社会保证体系还未完全建立之前,土地的保障功能大于经济功能,导致农民不愿放弃与土地的联系,进而制约着集体土地的流转。《决定》中明确指出:“贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则,加快健全农村社会保障体系。”

建立新型农村社会养老保险制度。我国在2002年就开始探讨和逐步建立农村养老保险制度,农村养老保险是非城镇人员支付一定的劳动所得,在丧失劳动能力时从国家和社会取得帮助,享受养老金的一种社会保险制度[3]。农村是否可以有效地推行社会保障,主要取决于可靠而稳定的资金来源。新型的农村社会保障体系采用个人、集体、政府三者相结合的缴纳方式,有效地解决了农民的投保资金问题,扩大了农民参保的规模,使得越来越多的农民从土地上解放出来,使得无力耕种的老年人更乐于通过土地流转来获得固定的、更加丰厚的收益,进而加快了集体土地流转。

做好被征地农民的社会保障,完善农村最低生活保证制度。随着城市化、工业化进程的推进,集体土地大量被征收,失地农民数量越来越多,由于征地补偿的标准偏低,造成失地农民的后期生活困难。在农民失去生活、养老等保障后,及时地为农民提供社会保障,可以持续地推进经济社会发展,维护社会稳定。截至2008年4月,全国已有1000多万被征地农民纳入社会保障制度,但相对于8亿农民的数量,征地农民社会保障的力度还不够。建立被征地农民社会保障制度,涉及面广,情况复杂,要充分考虑经济社会发展的水平和承受能力,将增强经济发展后劲与被征地农民的社会保障统一起来,合理确定被征地农民的社会保障水平[4],长远目标是将被征地农民社会保障制度与城镇社保体系接轨。目前,深圳市宝安区、龙岗区的失地农民,采取以村为单位整体进入的办法,逐步使全部农民直接纳入城镇社保体系,这样可以有效地将农村剩余劳动力城市化,消除城乡壁垒,弱化土地的社会保障功能,使农民可以放心地流转土地使用权,促进农业适度规模经营。

3.健全农产品价格保护制度。《决定》完善了农产品市场调控体系,理顺了比价关系,通过市场调节,利用“价格”这一杠杆,调动了农民进行集体土地流转的积极性。完善农产品市场调控体系,建立商品粮补助机制,根据市场供求关系适当提高粮食最低收购价并确定商品粮补助标准,确保农民种粮收益不减少并能稳定增加;改善其他主要农产品价格保护办法,对进口依存度较高和涉及国计民生的重要农产品,研究制定相关价格支持和保护措施,保证生产和供给的稳定。完善粮食等主要农产品价格形成机制,理顺比价关系。处理好各农产品之间的比价关系,避免因不同品种比价失调导致产品结构失衡;处理好农业投入和产出的比价关系,协调工农产品比价,使农产品价格真实反映生产成本变化,提高农业的收益,充分发挥市场价格对增产增收的促进作用[5]。这样,通过市场调节保障了农民的收入,调动了农民种粮的积极性。通过集体土地流转进行适度的规模化﹑集约化经营这一途径,成为农民适应市场竞争,降低生产成本,提高粮食产量的最佳选择,调动了农民进行集体土地流转的积极性,农民通过土地流转进行适度规模经营,提高产量增加收入;集体经济组织和农民通过出租、入股等土地流转方式引进投资,提高收入,为集体土地流转注入了新的活力。

4.建立新型农业社会化服务体系。《决定》强调建立的新型农业社会化服务体系是一种“以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充,公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调”的服务体系[6]。包含两方面内容:一是服务的社会化。要健全集体经济组织,明确其主体地位,增强其经济实力,积极发展农业专业合作组织,提高农业教育、科研单位和农业企业的覆盖率,强化国家农业专业技术服务部门的主导力量;拓宽农业服务渠道和服务内容,争取在生产的各个环节上提供多种社会服务部门和服务活动,满足农业社会化的需要;准确定位农业技术推广体系的公益性职能,健全农业技术推广体系的管理体制,公共财政应保证从事公益性农业技术推广工作的工作经费,提高农业技术人员素质,充分发挥农业社会化服务体系的职能。二是组织的系统性。要改善农业基础设施建设落后,技术等相关服务缺乏的局面;鼓励发展各种类型的农业专业合作组织和技术协会,大力促进农业产业化经营和农民专业合作组织的发展。通过集体土地流转,形成规模化、集约化、产业化的经营模型,农民可以从土地股份和人力投入两方面分红。若农民直接参与经营,则可以从土地股份和人力投入中进行双重分红;若外出打工,就可以从土地股份中分红,这样既增加了农民的收入,也解决了外出务工农民的后顾之忧,促进了集体土地的流转。

三、新形势下推进集体土地流转的几点思考

1.积极贯彻《决定》精神,丰富集体土地流转方式。地方政府应积极贯彻落实《决定》精神,创造条件,鼓励农民自愿、有偿、依法流转集体土地。要加强管理,做好服务,促进集体土地流转;通过财政支持,增设农地流转补贴专项资金,对流转农地的农民给予补贴,刺激农民积极流转土地;通过农村土地确权、登记、颁证工作,强化土地产权管理基础作用,为土地管理参与宏观调控、切实维护土地产权人利益提供服务。地方政府要在不改变农地用途,不损害农民利益的条件下,积极探索各种土地承包经营权的流转模式。当前,广东省正积极探索农村建设用地上市流转。天津采取了宅基地换房的做法。武汉“两型社会”建设提出了土地向优势产业流转,农民以地为股,经集体转让或稳定租赁收益。重庆、成都在城乡统筹时,采取了以土地承包经营权入股的形式,将农地集中到龙头企业和种植养殖大户手中,实现了土地的集约化经营;农用地转为国有用地,对征地动迁的农民采取现金补偿加股份补偿的方式;集中配置宅基地等非农用地资源,把更多的非农用地释放出来[7]。此外,地方政府还应该积极探索四荒拍卖、重新发包、组织外承包、租赁制、反租倒包、外商承包、转包、全托、抵押、股田制等流转方式。针对《决定》提出的依法取得的农村集体经营性建设用地,在符合规划的前提下与国有土地享有平等的权益,可以应用到城中村改造中,对其依法取得的经营性集体建设用地,不必征为国有直接流转,遵循统一的招牌挂、交易许可管制等市场监管规则,以提高流转效率,节约流转成本。

2.完善相关法律法规,保证农地合法流转。《决定》中特别针对土地制度改革,明确提出了“抓紧完善相关法律法规和配套政策”。从我国立法实践来看,诸多重大改革,都是由群众首创开始,进而制定政策,经过试点与修正,最后通过法律形式固定下来。将《决定》中的“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”、“永久基本农田”、“严格界定公益性和经营性建设用地”等内容,通过立法或修改旧法的方式进行明确。加快修订《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》、《担保法》等。陕西省和西安市应积极探索,结合省情、市情在土地权利、土地登记、土地利用总体规划、耕地保护、土地征收(征用)、土地市场建设以及土地税费等方面对现行制度进行改革和完善,同时应尽快制定和出台集体建设用地流转的法律法规,推动土地市场的法制建设。

针对法律法规的完善,笔者提出以下建议:一是在《土地管理法》、《物权法》等法律中加入集体土地流转、抵押、出租和有偿收回等方面规定,为加快农村集体土地流转创造条件。二是在《物权法》第四十二条中加入“集体土地被征用作为经营性建设用地时,应该支付与国有土地相同出让金”。三是将《物权法》第一百二十六条“耕地的承包期为三十年”改为“耕地的承包期为长期永久”。四是《物权法》第一百八十条在“债务人或者第三人有权处分的可抵押财产抵押范围”中加入“农村宅基地”一项。五是《物权法》第一百八十四条“下列财产不得抵押”中删掉“宅基地”。六是《中华人民共和国农村土地承包经营法》第二十条将耕地的承包期从“三十年”变更为“永久性”。七是《中华人民共和国农村土地承包经营法》第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”中加入“股份合作”。八是《中华人民

共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”改为“必须依法申请使用集体建设用地和国有土地”。九是《中华人民共和国担保法》第三十四条“下列财产可以抵押”中加入“宅基地”。十是《中华人民共和国担保法》第三十七条“下列财产不得抵押”中删除“宅基地”。

3.改革户籍管理制度,为集体土地流转创造条件。《决定》提出要建立促进城乡经济社会发展一体化制度。统筹城乡社会管理,要推进户籍制度改革,放宽中小城市落户条件,将在城镇稳定就业和居住的农民直接作为城市居民进行管理。农民成为平等的居民后,就可以在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇,并且可以参加城镇居民的医疗、养老保险等,解除进城务工农民的后顾之忧,放弃土地的承包经营权,更加有效地促进集体土地的流转。目前,在我国陕西、河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、湖北、湖南、广西、重庆、四川等12省部分地区已开始试点取消农业户口,农村与城市之间的户籍壁垒被逐渐打破。我国户籍制度改革正在进行,因此,下一步要继续推进户籍制度改革,建立起以居住地登记为主要形式的户籍管理制度,逐步取消农村户口,认真落实改善农民工进城就业环境的各项政策措施,并逐步形成城乡统一的劳动力市场,建立城乡劳动者平等的就业制度,尽快出台户籍改革相关配套条例,为农民顺利地转移户籍提供便利,为集体土地顺利流转、实现规模经营创造条件。

4.建立劳动力就地转移机制,推进集体土地加快流转。《决定》部署了当前和今后一个时期推进农村改革的发展任务,而农村土地流转制度变革是《决定》内容的重中之重,也是农村改革的重中之重。农地制度改革必将极大地激活农地流转市场,加快土地集聚,促进农业生产的规模化、现代化,形成较大规模和较长产业链的农业产业化公司,必将使更多的农村劳动力从传统的承包耕作农业中释放出来,就地转移到农业产业化经营中,大大缓解城镇吸纳和转移的压力,为集体土地流转提供空间,从而推动集体土地流转速度。

建立农村劳动力就地转移机制。一是要加快推进小城镇建设,积极发展非农产业,推进农村工业化,不断壮大县域经济;要加快农业产业化步伐,提高农业产业化经营程度,延长农业产业链,认真抓好农产品的加工与转化增值。二是要鼓励农民自主创业。十七届三中全会的召开为农村带来了新的产业机会,政府应本着发展的目标,制定有利于农民自主创业的宏观政策,如从开业、融资以及创业培训等方面出台多项鼓励自主创业的优惠政策,并为他们做好服务性工作,鼓励农民在新的产业机遇下自主创业。三是要大力发展第三产业。在农村劳动力就地转移过程中,要实行城乡产业发展和就业安排统筹考虑,不断改进和完善就业服务,既满足农村劳动力加快转移的需要,又适应城乡经济社会协调发展的要求。

参考文献:

[1]新华网.解读:为什么要建立城乡统一的建设用地市场[EB/ OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/ 2008-11/18/content_10374264.htm,2008/11-18.

[2]农业局生产办公室.土地流转中的几点建议[EB/OL].http: //www.sd-taishan.gov.cn/sites/zaozhuang/ xuecheng/articles/E00000/1/1201133.aspx.

[3]农村社会养老保险政策简介[EB/OL].http://hi.baidu.com/ renpl/blog/item/2e84e0f58671c222bd310920.html.

[4]西安市人大常委会农业与农村委员会.被征地农民社会保障问题调查报告 [EB/OL]. http://www.tjrd.gov.cn/srd/rdgz.nsf.

[5]新华网.如何健全农产品价格保护制度,完善粮食等主要农产品 价格形成机制?[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2008-11/21/content_10390418.htm.

[6]加快构建新型农业社会化服务体系意义重大——访国务院研 究室党组成员黄守宏[N].中国经济时报.2008-10-24.

[7]牛凤瑞.各种流转模式都可探索尝试[J].中国土地.2008,(10).

(责任编辑:孙 巍)