公共政策的负外部性及其补偿机制研究

张晓勇

摘 要:我国改革过程中存在的许多社会问题主要是由公共政策的负外部性造成的。我们必须正确认识和对待公共政策的负外部性问题,建立起对公共政策负外部性的防范和应对机制,有效地化解社会矛盾,降低社会风险,为继续深化改革排除障碍,做好铺垫。

关键词:公共政策;负外部性;补偿机制

中图分类号:D630 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)07-0028-03

公共政策的负外部性不可避免,并具有很大的社会危害性,这就要求政策制定者抱着一种求真务实的态度,切实负起责任,认真面对公共政策负外部性,切实重视由它带来的社会问题。我们对于公共政策的负外部性所引起的损害和后果,要认真调研,并建立起认真负责的、行之有效的补偿机制,对于在改革过程中的利益受损者给予一定的补偿,并使之制度化、规范化,从而解决公共政策实行过程中的后顾之忧,化解社会矛盾,降低社会风险。

一、公共政策的外部性及其负外部性

“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”,“公共政策就是政府机构和他周围环境之间的关系”,“凡是政府决定作的或不做的事情就是公共政策”,我国学者认为“公共政策是政府作为或不作为的行为”,“公共政策是政府所采取对公私行动的指引。”[1]从公共政策的概念中我们可以看出公共政策是政府对社会资源作一种权威性的分配,这种分配的过程也是政府选择的过程,政府有多种选择。“在互替的行动方式或策略之间,一种选择的收益就是另一种选择的机会成本,而它的成本又是另一种选择的机会收益。”[2]公共政策有很强的利益倾向,“任何政党、政府在本质上都是特定阶级的代表,他们所要实现的目标,所期望的行动必须符合该阶级的利益,因而,政策也势必体现并服务于这种阶级利益。”[1] “任何一项政策的执行,都有利有弊、有得有失,即都是正效益和负效益的统一。想要每项政策都有得无失,有利无弊,是根本不可能的。”[3]65“一项政策并不总是符合所有人的利益,有时需要部分对象为了全体利益做出某种牺牲,付出巨大代价或努力。”[1]63根据外部性的概念和政府行为外部性的特点,笔者认为公共政策的外部性是指公共政策为克服市场失灵而提供公共品时所引起的意外副作用,是通过改变交易规则或产权控制从而改变市场外部性,造成相应成本和收益转移的现象。与市场主体的逐利行为必然产生外部性一样,政府为弥补市场缺陷而制定得公共政策也必然产生外部性。根据公共政策行为效应的不同性质,公共政策的外部性可分为正的外部性和负的外部性。公共政策的正外部性是指公共政策提供的公共品弥补了市场供给的不足,为社会生产和消费创造了良好条件,提供了“无需补偿的收益”,促进了社会福利的提高。公共政策的负外部性是指公共政策公共品的供给行为产生的对自然生态平衡、社会环境、市场运行的负面影响,即对相关社会成员“强征了不可补偿的成本”,降低了社会福利水平。公共政策的外部性和负外部性有助于我们更好地把握公共政策的概念,在制定和执行公共政策时,要充分认识和考虑公共政策的负外部性,公共政策的外部性和负外部性概念的引入,有助于分析和解决这些问题的产生,减少市场失败,更减少政府的失败。

二、建立公共政策负外部性的补偿机制的必要性

公共政策的负外部性具有很大的危害性,主要表现在两个方面:一方面是加大了社会的风险,另一个方面式构成了改革的巨大阻力。这两个方面的危害导致的结果最终会影响经济的发展和社会的稳定。

我国目前正处在转型时期,改革也处在关键时期,能否走好这一步,取决于一个稳定的社会环境。我国在改革头30年所实行的公共政策已经造成了一定的社会问题:贫富悬殊,两极分化,弱势群体日益边沿化,城乡二元对立,群起事件不断等等。这些问题都影响到社会的稳定、影响到公共政策的合法化、影响到改革的继续进行和深化。为了建构和谐社会、减小阻力,化解社会风险,有必要建立补偿机制,对公共政策的负外部性造成的利益受损者给予必要的补偿。胡鞍钢在1997年9月就提出了对改革过程中的利益受损者给予补偿的看法,他认为“改革并非像人们想象的那么容易,一股就灵,一卖了之,它受到两大因素制约:一是日益增加的下岗工人的出路;二是退休职工的社保问题。在上述条件的制约下,任何毕其功于一役的激进改革都将导致社会不稳定。从这个意义上来看,采取更为慎重的、有步骤的渐进改革方式更符合中国的国情;对改革过程中的利益受损者给予补偿,平衡各种利益集团,保障失业职工和退休职工的基本利益是十分必要的。”[3]在我国建立公共政策的负外部性的补偿机制是社会稳定与和谐的必然要求,也是可持续发展的战略要求。

在我国建立公共政策的负外部性的补偿机制是社会稳定与和谐的必然要求。目前我国的贫富分化日益严重,弱势群体日益被边沿化;东西部差距日益拉大;城乡二元体制的日益对立;拆迁案等造成的群体事件等等社会问题日益凸显,整个社会潜藏巨大的风险。社会稳定是压倒一切的头等大事,尤其是对人口巨大的中国而言。为了建构和谐社会,为改革的继续深入和深化,有必要建立补偿机制,从而化解社会矛盾,降低社会风险。

建立公共政策负外部性的补偿机制也是我国可持续发展的战略要求。我国过去的增长模式在带来了经济的超高速发展的同时,也带来了种种问题:粗放型增长相伴随着低效益,资源和能源的大量消耗、环境严重污染。现在即使我们愿意再继续这条老路,恐怕不现实了,因为支撑这种增长模式所必须的一些条件已经开始丧失了。从这种意义上说 ,我国过去的发展模式已经走到了尽头。据国家环保总局的资料,仅2003年,中国便消耗了全球31%的原煤、30%的铁矿石、27%的钢材以及40%的水泥,而创造的GDP不足全球的4%。还有资料显示,我国每公斤煤所生产的国内生产总值仅为0.36美元,世界平均值为1.86美元,而日本为5.58美元。尽管这个问题还涉及许多其他变数,但从大的方面来判断,以目前的发展模式来实现未来20年中国经济的持续快速发展是不可能的。我国2004年和2005年发生的“两荒”,即民工荒和油荒,可以看作传统发展模式走到头的象征性标志。[4]

三、建立公共政策负外部性的补偿机制的可行性

我国是社会主义国家,人民是国家的主人,国家的宗旨是全心全意为人民谋利益。这是由国家的性质决定的。我国的国家性质为实行公共政策的补偿机制提供了制度上的保障。改革开放的30年是我国经济持续高速发展的时期,我国的综合国力大幅度提升,我国的经济条件完全可以支持补偿机制的建立和实行。我国日益强大的经济为补偿机制的实行提供了经济上的巨大保障。近来社会各界对改革的反思,暴露出改革过程中的一系列弊病, 反思的目的不是要否定改革的成果,而是为我们继续深化改革提供理论上的指导和支持,社会各界普遍认为应该对前一阶段改革过程中的利益受损者给予补偿,为我们提供了理论和思想上的支持。建立公共政策的补偿机制是民心所向和众望所归。

1.党和国家提供的政治保障。我国的国家性质和党的性质决定了为人民全心全意谋利益的基本宗旨。中国共产党始终代表最广大人民的根本利益,中国共产党没有自身的利益,中国共产党立党为公,执政为民。每一个共产党员和干部时刻要以“老百姓答不答应,老百姓满不满意,老百姓高不高兴”作为自己行动的指南,时刻对照自己的行为,做一个人民满意的公仆。我们党和国家的性质决定了对于公共政策的负外部性伤害百姓利益的事件不能坐视不管。 建立公共政策的负外部性的补偿机制势在必行。

凡是符合广大人民群众利益的政策才能是正确的政策,而违背了广大人民群众利益的政策则只能是错误的政策。是否符合广大人民群众的利益,这正是我们判断某个政策正确与否的一个根本标志。[1]264在政策制定中坚持从人民的利益出发的根本宗旨,这是我们党和国家的性质决定的。中国共产党是全国各族人民利益的忠实代表,我们的国家是社会主义国家,全心全意为人民服务,是我们党和政府的一切工作的根本宗旨,我们的每一项政策都必须是为广大人民群众的利益设想,都必须符合人民群众的利益的要求。为人民谋利益是中国共产党一切行为的最高准则,我们党从诞生的那一天起,就以为人民谋利益为己任,始终把它作为党的全部活动的出发点和归宿,中国共产党除了人民的利益之外,并没有自己的私利。我们党和国家的任何政策都必须有利于推进人民的利益。坚持从人民的利益出发去制定政策,是中国共产党区别于其他政党、社会主义国家区别于其他国家的一个根本标志。[1]264我们党和国家的全心全意为人民谋利益的性质,为建立我国公共政策的负外部性的补偿机制提供了政治上和制度上的保障。

2.综合国力奠定的物质基础。改革开放以来我国综合国力大幅提升,国家财政和外汇储备丰裕,为建立公共政策的负外部性的补偿机制提供了强大的经济支持。2005年我国GDP达到18.23万亿,财政收入突破3万亿 。我国为了解决三农问题,给予农民取消了农业税,国家减少收入600亿,不足财政收入的1%。[5]这些举措的实施表明我国政府有足够的经济实力解决好补偿机制。我国政府目前已经采取措施加大对农村和农民的反哺力度, 陆续取消了农业税,为中西部学生免去了学费和书本费,我国政府还决定在“十一五”期间把公平作为一项主要工作,逐步建立全社会的社会保障体制,医疗保险机制。我国政府的积极行动和举措表明对公共政策的负外部性所造成的危害的重视和关心, 表明了我国建立补偿机制的决心和力度,也表明我国政府有足够的经济实力解决好公共政策的负外部性的补偿问题。

3.学术界研究与反思提供的思想导向。自2004年起社会上关于改革问题和方向的激烈争论,被舆论普遍认为是继1982年到1984年的第一次大争论、1989 年到1992年的第二次大争论后的“第三次改革争论”。这场争论由国企产权发端,由经济学界迅速扩展到整个学界,并通过网络等媒介,上升为全社会广泛参与的一次关于改革开放何处去的大讨论。新华社高级记者杨继绳认为争论的实质是“利益之争”,特别是牵涉到广大弱势群体的利益在里面,杨帆也认为,“这次争论的关键,是改革近30年的利益调整问题。”

2006年3月6日,中共中央总书记胡锦涛在参加上海代表团审议时强调,要毫不动摇地坚持改革方向,他同时还表示,要注重增强改革措施的协调性,使改革兼顾到各方面、照顾到各方面,真正得到广大人民群众的拥护和支持。这场大讨论肇始之时,恰好是中国“十一五”规划草拟之时。各种迹象表明,争论对规划的起草,比如涉及到百姓最关心的就业、社保、医疗、安全生产等领域的规划,特别是对“效率”和“公平”这两个价值观之间的关系确定,有着重要影响。我国“十一五”规划纲要指出,未来政府要“更加注重社会公平,使全体人民共享改革发展成果”。凸显公平和共享改革发展成果,这是中国在社会发展到现阶段时,对“效率优先”以及“让一部分人先富起来”这些在摆脱计划经济羁绊之初提出,并发挥了重要作用的价值取向进行的阶段性调整。[6]

我国30年的改革走了一条低端发展之路,浪费了巨大的社会资源和能源,危害了环境。我国在改革过程中放弃了公平底线,造成了贫富悬殊和两极分化的现状,社会弱势群体被日益边沿化。我国的城乡二元体制的对立造成了农村和农民的生活水平降低,国内有效需求不足,影响到我国经济的进一步高速发展。必须改变以前的发展模式,走出一条自我创新和发展的新路子。学者和专家呼吁建立全社会的社会保障机制,医疗保障制度,打破城乡对立的二元体制,建设社会主义新农村。学者还呼吁建立整个社会的公平分配机制,对弱势群体的关怀和救助。我国政府在“十一五”期间把以上建议都写在了规划里。[5]整个社会对改革的反思和讨论为公共政策的负外部性的补偿机制的建立提供了思想上的有力保障。

四、建立公共政策负外部性的补偿机制的政策建议

1.补偿的制度化和规范化。公共政策的负外部性是公共政策调整社会关系的必然结果,公共政策的负外部性不会消失,这就注定了公共政策的负外部性的补偿机制的长期性和必要性。必须建立全社会的社会保障机制, 医疗保障机制,只有把这些涉及老百姓的具体制度落实到实处,公共政策的负外部性的补偿机制的问题才不是一句空话。公共政策的负外部性的补偿机制的规范化和制度化离不开医疗保障制度和社会保障制度等一系列制度的规范化和制度化。建立公共政策的负外部性的补偿机制,就是落实与老百姓有关的具体制度,只有完善了这些配套的制度,公共政策的负外部性的补偿机制也就是水到渠成了。公共政策的特点决定了公共政策的负外部性是不可能消除的,这也决定了公共政策的补偿的长期性,有必要建立制度上的保证。

2.补偿方法的多样化。对于公共政策的负外部性的补偿办法应该多样化,避免以经济补偿的单一补偿方式。这是由我国的基本国情所决定的。我国的人口基数过大,尽管2005年我国财政收入3万个亿,但如果采用经济补偿这种单一的方式,对三亿弱势群体和边沿人群的补偿就是杯水车薪,一人平均一块钱,不能从根本上解决问题。所以应该实行多渠道的补偿方式。我国现阶段改变城乡二元对立的社会结构,建设社会主义新农村,就是造就社会主义的新型农民,从而激发人的积极性和主动性。

3.建立完善的补偿决策机构。我国应该逐步建立起机制完善的决策机构。政策是由人制定的,但政策的长期合理性、稳定性、连续性不应受到短期人事变迁的影响。这就要求对政策负责的不仅仅是某个具体领导人,而需要是有恰当授权的机构。我国应该把公共政策的制定权限交给人大等专门机关。“中国航天之父钱学森20世纪80年代就提出建议,由人大主导从事长期国策和国家发展战略的研究,并对社会民间上的各种研究做出整合以获取共识。以我个人的理解,向国企管理层收购、国有股维持或股权分置方案,本来由人大来主导讨论制定会更合理、更有包容性,也更容易为社会所广泛接受。随着中国法制建设的加快,我个人期待着人大能在中国一些重大问题的政策制定上发挥更为重要的作用。”[7]总之,涉及国计民生的重大公共政策的制定应该交由专门的政策制定机构来完成,对于公共政策的负外部型所造成的危害进行补偿应该形成一种长效机制。

参考文献:

[1]陈振明.政策科学[M].中国人民大学出版社,1998.

[2]盛洪.治大国若烹小鲜[N].上海三联书店,2004:21.

[3]胡鞍钢. 我们需要对改革进行反思[J].读书,2005,(1).

[4]孙立平. 中国的发展走到了十字路口[J].凤凰周刊, 2006,(8).

[5]温家宝. 政府工作报告[N].人民日报,2006-03-06(2).

[6]邓谨. 中国发展战略正式转型[N].南方周末,2006-03-09.

[7]李振勤. 确立公共政策的理性基础看“郎咸平现象”的深 层意义[J].凤凰周刊,2006,(7).

(责任编辑:王润秋)