论惩治和预防腐败体系中的机制建设

摘 要:在建立健全与社会主义市场经济体制相适应的惩治和预防腐败体系中,注重从深层次上研究防腐机制建设,是新形势下从源头上预防腐败必须正视和解决的重大课题。机制与制度、体制既有区别又有联系。机制建设必须坚持“三个原则”,处理好“三个关系”。

关键词:制度;体制;机制;反腐败机制

中图分类号:D630.9 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)07-0025-03

建立健全与社会主义市场经济体制相适应的惩治和预防腐败体系,是新形势下坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,从源头上防治腐败的根本举措,对于提高党的执政能力、巩固党的执政地位,具有十分重要的意义。在建立健全反腐败惩防体系的过程中,注重从深层次上研究防腐机制建设问题,有效激活反腐败的各种要素,形成反腐败的整体合力,是从源头上预防腐败必须正视和解决的重大课题。

一、机制、制度、体制的涵义及其相互关系

从根本上预防腐败问题,需要多方面的努力,包括德治、法治以及强化管理,需要坚持标本兼治和把重点治官与一般治理相结合等等。然而,从源头预防的角度讲,建立健全民主机制更具有“根本性、全局性、稳定性和长期性”[1]333意义。目前,学术界对腐败问题的研究中,将“机制”、“体制”与“制度”三个重要概念大量混淆使用,而已有研究成果对此或语焉不详,或莫衷一是。研究惩治和预防腐败体系建设,首先应厘清三者的涵义并说明其相互关系。

1.机制的内涵。“机制”一词,目前虽然在社会科学研究中大量引用,但关于机制的准确含义和功能却不是很明确。机制是传统工程学概念,英文为mechanism,[2]指机械装置、结构、机构和作用等。“机制”又叫机理,有多重释义。据《现代汉语词典》解释:机制其原意是指机器的构造和工作原理,如计算机的机制;再是指有机体的构造、功能和相互关系,如动脉硬化的机制;还指某些自然现象的物理、化学规律,如优选法中优化对象的机制。还泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式,如市场机制、竞争机制。[3]社会科学目前也常使用,泛指一个系统中,各元素之间的相互作用的过程和功能,也可以理解为机构和制度。

社会科学范畴的“机制”概念如何定义,国内学界可谓众说纷纭。有学者从现代系统论的角度切入,将 “机制”的概念定义为:系统内外部各种要素之间的律动或有机联系,这种联系通过一定的互动、互补和互济作用形式表现出来,形成系统的整合功能和综合效率。[4]又有人从方法论角度入手,认为现在通常所说的工作机制实际就是泛指的工作系统及其操作方式,即制度加方法或者制度化了的方法。不同的是,机制是经过实践检验证明有效的、较为固定的方法。机制本身含有制度的因素,是在各种有效方式、方法的基础上总结和提炼的,且依靠多种方式、方法来起作用。[5]还有学者认为机制是规范人们行为的按照制度和体制的要求而制定的运行程序和操作规范,它服务于制度和体制的工作系统的构建及其功能和相互关系。[6]笔者同意第三种观点,即机制是规范人们行为的按照制度、体制的要求而制定的运行程序和操作规范,其内容包含内部的工作机构、各个机构的功能、机构之间的相互关系等方面。反腐败机制即是为了预防腐败发生而按照制度、体制的要求制定的运行程序和操作规范,包括方式、手段、环节等运作系统及其相互关系。

2.制度、体制的涵义与功能。制度是人们社会关系和社会行为的规范体系,可分为三个层次。第一层次是社会的基本制度或根本制度,体现社会的基本性质,决定其他层次制度的性质和方向,其创新形式主要表现为自我完善。第二层次是具体制度,是由基本制度表现出来的社会各个领域所形成的经济、政治、文化等方面的体制以及相应的法律、法规的创新。具体制度是社会制度体系中最为活跃的部分,既为社会的基本制度服务,又有其相对的独立性。第三层次是各种具体的规章制度,是各个工作部门、企事业单位和其他社会组织制定的具体的办事程序、规则和行为规范。规章制度是社会制度体系中的基础层面,这一层次的制度建设,涉及各个工作部门、企事业单位和其他社会组织,范围非常广泛。制度受到一定权力机构的强力保障,是一定范围内和特定时间里每个人都要遵守的规范人的行为的规则,科学的制度是执政党和国家的指导思想以及路线方针政策的定型化、条文化、程序化,它体现着党和国家的性质、宗旨,反映着绝大多数人的利益、愿望和要求,具有强制性、权威性和平等性的特点。

体制是社会政治、经济、文化生活的各个部门、各种机构之间相互链接和制约的制度体现。它是一定社会关系的总和。如人们常说的“经济体制”、“政治体制”。就反腐败体制而言,在长期的反腐败斗争实践中,中国共产党建立了“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众支持和参与”的反腐败体制。进入新世纪后,中央对反腐败斗争的态度有目共睹,中纪委所发的一系列文件可以说都是有的放矢的,然而,民众对反腐败斗争的成效仍不满意。重要原因之一就在于“中间梗阻”即领导体制上的问题。

3.机制与制度、体制的辩证关系。制度、体制与机制既相互联系又相互区别,各有不同作用。制度、体制是一种实体性和程序性规范,意在引导、控制和规范人的行为,它并不能自动地制约人的行为,制度的执行、体制的作用必须通过严格的管理和相应的配套程序才能产生其应有的效能。机制所注重的是制度之间有规律的互动,是使制度发挥作用的各种要素的有机组合,是制度运转的动态形式和润滑剂。不依托相应的制度、体制规范,机制则成为无源之水;没有机制的调节和作用,制度、体制则成为僵死的教条。制度、体制决定机制,机制服务于制度和体制。有什么样的制度和体制就必须有与此相适应、相配套的机制。缺乏相应的机制,再好的制度仍然只是一纸空文。如我国的社会主义和民主集中制的制度规定了我国人民当家作主的地位和作用,而要确保这种地位和作用的实施,就必须有与此相适应的机制。然而,由于我们在如何确保这种地位和作用方面的机制不够健全,所以才出现了“主人”对“公仆”中出现的腐败问题“有看法没办法”的现象。从这个意义上讲,机制是运转着的制度体系,是运行在现实中的规则。见诸纸面的规则只是制度的静态表现,至多只能算是制度的躯壳;而制度的灵魂——真正使制度体系得以运转起来的动力——恰恰是隐藏在制度背后的机制。实践证明,一个有效的机制能够产生出一种动力,推动整个制度体系有机地运转并发挥作用。

二、机制建设在惩治和预防腐败体系建设中的重要作用

防腐机制是运转着的制度体系,具有整体推动的功能。要确保建立健全惩治和预防腐败体系中制度的实效性,就必须抓紧建立健全保障基本制度落实的有效机制。加强防腐机制建设,对进一步推进我国的反腐败工作,从源头上预防腐败具有十分重要的作用。

1.建立健全反腐败机制是从根本上解决腐败这一社会性和反复性问题的根本举措。首先,通过对社会制度、机制的分析认识社会问题,是马克思主义观察和解决社会问题的基本方法。早在1980年,邓小平同志就深刻地认识到腐败问题与领导制度的不完善、存在弊端有直接的、内在的、必然的联系。他指出:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。” [1]333邓小平在此重点讲的是领导制度、组织制度,当然也包含机制问题。江泽民在中纪委四次全会上的讲话中,对机制的重要作用论述的就更为明确:“总结多年的实践检验,从严治党,关键在于建立起一整套便利、管用、有约束力的机制,使党的各级组织对党员、干部实行有效的管理和监督,及时发现矛盾,解决问题,使党的肌体始终保持健康” 。[7]其次,建立健全反腐败机制是体现党和国家意志、维护群众利益的重要保证。制度、体制是执政党和国家的指导思想以及路线、方针、政策的定型化,而通过与此相适应的机制体系,才能使这些制度、体制得以按照程序顺利运行,体现执政党和国家的性质、宗旨,反映广大的人民群众的利益、愿望和要求。再次,充分发挥反腐败机制的功能,才能从根本上解决腐败这一社会性和反复性问题。制度、体制具有权威性、严肃性和平等性,对所有公职人员都具有同等的强制力和约束力。因此,建立健全与这种制度和体制相适应的源头防腐机制,才能长期、稳定地规范人们的行动,从根本上解决各类社会问题,有效杜绝腐败现象的滋生蔓延。

2.建立健全反腐败机制是构建拒腐防变制度体系、推动各种制度有效运转的驱动性因素。改革开放以来,虽然我国在反腐倡廉方面制定了一系列制度和条例,但并没有从根本上遏制权力腐败的滋生蔓延,一个重要原因就是缺乏推动制度运转的有效机制,各种制度之间缺乏有效的联动。由此可见,建立源头防腐体系的关键不仅在于制定了多少规章条例,更重要的是能否针对权力运行的实际状况,根据腐败发展蔓延的规律,综合各种反腐败要素,做好科学的机制设计;在此基础上,按照机制设计的要求完善制度体系,通过机制的作用实现制度的有效运转。

3.建立健全反腐败机制是充分调动各方面积极性,有效整合各种反腐败资源的内在动力。源头防腐体系的运行需要相应的人员参与和推动。要实现惩治和预防腐败的有机统一,实现制度体系的有效运转,提高反腐败的整体功能和效率,就必须认真研究调动人的积极性问题。完善的动力机制是反腐败得以持续、健康发展的保证。健全和完善反腐败动力机制,包括如何开发反腐败资源,如何把潜在的资源转变为现实的动力,以及如何调动和保障人的积极性等方面的问题。在动力机制建设问题上,必须以系统思维优化配置反腐败资源,使之协调互动,以发挥其推动反腐倡廉工作的最佳整体功能,推动反腐败斗争不断向广度和深度拓展。

4.建立健全反腐败机制是整合教育、制度和监督功能,实现惩治腐败与预防腐败有机统一的必然要求。从系统运行上看,机制注重的是系统内部各种要素的有机联系,具有系统整合的功能。科学的源头防腐体系,无论如何离不开教育、制度和监督这些基本途径与环节。但仅仅把教育、制度和监督停留在程序性、实体性的制度设计上还不够,要使源头防腐体系有效发挥作用,还必须从机制上解决问题。在以往的反腐败斗争中,我们往往忽视了反腐败要素之间的内在联系,教育、制度、监督难以互相渗透、互相支持、互相配合、互相促进,惩治腐败与预防腐败相对独立,缺乏相互联通、相互切换的可行性路径。为此,在建立源头防腐体系中构建反腐败机制,就是要建立起教育、制度、监督三位一体,具有相互联系、相互作用的内在特质的有机整体,最大限度地实现教育、制度和监督的整合作用,实现惩治腐败与预防腐败的有机统一,形成从主观到客观全面控制腐败产生的良性循环系统。

三、反腐败机制建设中应注意的几个问题

健全和完善反腐败机制是一项复杂的系统工程,涵盖政治、经济、社会、文化等各个方面,涉及领导体制、制度体系、外部环境、发展动力等各种问题,必须从整体上统筹研究和科学设计。

1.建立健全防腐机制的指导思想。建立健全防腐机制的指导思想,必须遵循中共中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》之规定:坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,紧紧围绕加强党的执政能力建设,紧紧围绕发展这个党执政兴国的第一要务,树立和落实科学发展观,坚持立党为公、执政为民,坚持科学执政、民主执政、依法执政,坚持为民、务实、清廉,坚持党要管党、从严治党,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防,建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,不断提高党的领导水平和拒腐防变能力。 [8]

2.建立健全防腐机制的基本原则。第一,必须坚持反腐败的原则性和创造性。我国的反腐败原则是个多层次互相联系的整体。主要有三个层次:一是宪法原则,包括党的领导原则、人民权力原则、民主法制原则等;二是一般原则,即反腐败工作必须遵循的基本原则,包括实事求是原则,重证据重调查研究原则,在适用法律、纪律上人人平等原则,治标与治本并举原则等;三是具体原则,即具体工作原则,包括目标统一原则,整体协调原则、群众参与原则、服从大局原则等等。以上三种原则的表现形式、作用范围是不同的。宪法原则是所有国家机关都必须遵循的原则,它从整体上、社会制度上规定着反腐败的方向和准则。一般原则从反腐败整体工作出发,是所有阶段、环节、方面都必须遵循的规则。具体原则是具体工作中的指导原则。在构建源头防腐机制中应遵循的具体原则至少有如下几点:一是坚定性原则。坚定不移地执行中央的反腐败政策,不仅要贯穿反腐败的全过程,而且要贯彻到反腐败工作的各个方面。坚定既包括信念坚定、方向坚定,还包括立场和意志的坚定,也包括威武不屈、贫贱不移、富贵不淫的品德坚定。二是服从原则。执行反腐败政策要服从大局,大局就是贯彻“一个中心,两个基本点”。离开这个原则,既会迷失方向,也会失去深入开展反腐败的社会基础和物质基础。同时,也应贯彻为人民服务的原则。三是责任原则。即对上负责与对下负责相结合的原则。第二,必须总结和吸收国外反腐败的成功经验。一是借鉴外国的反腐败经验,设立独立的反贪机构,并赋予其特别的权力。二是强化民主监督。三是充分发挥媒体舆论监督的作用。四是预防和打击“性贿赂罪”和权色交易。借鉴这些做法,有利于预防和遏制腐败现象的滋长蔓延。第三,必须结合行业特点,突出针对性和可操作性。机制的作用主要在于运行程序的规范性和可操作性。通过健全机制实现源头防腐,既要抓重点突破,又要抓具体落实。从行业和针对性看,必须有针对性地确定防腐败和反腐败的重点行业和关键领域。防止和严厉打击反贪、纪检、检察、监察、法院、审计、司法、海关、公安、武警和军队等国家专政与执法机构系统的腐败,重点防止和坚决打击重大公共投资、公共财政支出、工商、税务、金融、保险、证券、土地批租、政府采购、房地产等领域的各类腐败,坚决惩治与人民切身利益息息相关的各类垄断行业的腐败,维护人民群众的切身利益。从具体操作看,必须制定切实可行的措施。要实行各级党政主要负责人责任追究制度,减少政府对垄断行业部门的高度管制和高度保护,大幅度减少政府对企业的审批手续,对重大公共工程项目一律做到招标信息透明化,鼓励公民和各类机构广泛参与和合作反腐败、防腐败,建立旨在针对高层腐败和重大腐败事件的独立的司法检察体系。

3.建立健全防腐机制需要处理好的几个关系。要通过健全防腐机制从根本解决腐败现象的滋生蔓延,必须从理论和实践的结合上,处理好以下几个方面的关系:第一,时效性与长期性的关系。通过健全机制从根本上解决腐败问题,既具有时效性,又具有长期性。从时效性看,如果不能通过有效的源头防腐机制预防和遏制腐败,就会使人民群众失去信心,现代化建设失去重要保证。随着改革和反腐败的深入发展,旧的腐败形式消失了,新的腐败形式又会出现,以机制创新遏制腐败的工作也会不断增添新的内容。把时效性和长期性有机地结合起来,机制反腐才能体现根本性、稳定性、长期性和全局性的作用。第二,治本与治标的关系。预防和治理腐败,必须全面贯彻标本兼治、综合治理的方针,既要从严治标,严惩腐败分子,又要注重治本,从源头上预防和治理腐败。在我国现代化建设的整个过程中,都必须从加强法制、加强监督入手,构建源头防腐体系。必须加强对党员领导干部进行理想信念教育;必须建立和健全依法行使权力的制约机制,对权力运行实施有效的监督;必须充分认识反对以权谋私、预防和治理腐败,关键是靠民主监督,建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度。在狠抓治本的同时,还要立足现实,加强治标力度,即加大查办案件的力度,严厉惩处腐败分子。要加强查办大案要案的组织协调机制,使各级纪检、法院、检察、公安、监察、审计等部门各负其责,各司其职,密切配合,形成办案的整体合力。必须建立和健全依法行使权力的制约机制,对权力运行实施有效的监督,从源头上预防和治理腐败。第三,机制与法治的关系。社会上相当一批人认为,依靠健全机制从根本上解决腐败问题太慢、太软,而只有采取重刑,才能够收到“杀鸡儆猴”效果,因而主张对腐败分子要大开杀戒。不可否认,刑法在惩治腐败中具有独特的作用,但决不能由此陷入并无现实意义的重刑误区。实证分析表明,死刑对理智的潜在犯罪者具有一定的遏止效果,对无智犯罪、激情犯罪的威慑效果却是微弱的。所以必须编织严密的机制、体制、制度之网,以严密的机制对公职人员形成“不敢贪”的巨大压力。健全机制与实施依法治国的基本方略应同步进行。

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(责任编辑:张亚茹)