被选举权的普遍性

张佐国

【摘要】 被选举权的普遍性的核心在于给予代表候选人以平等博弈的机会。被选举权普遍性实现的基础在于理顺对被选举权限制的条件、完善预选制度以及竞选制度的构建等选举制度立法的完善。

【关键词】 被选举权;普遍性;竞选

一、被选举权的普遍性释义

1.被选举权的含义

关于被选举权的定义是宪法学界一个有争议的命题。一方面有人认为被选举权是选举权的一项附属权利,二者是统一的。“选举权有广义和狭义的理解,广义上的选举权包括被选举权在内,而狭义的选举权不包括被选举权,而是构成一对相对称的概念。所谓选举权是指公民按照法律规定享有选举国家代表机关代表或者其他由选举产生的国家机关领导人的权利;所谓被选举权,就是公民按照法律规定享有的被选为国家代表机关代表或者其他由选举产生的国家机关领导人的权利”。

另一方面有人认为被选举权是一项独立的权利,如“被选举权是人民具备何种条件,而后国家法律承认其当选为有效的权利。被选举权本伴随选举权而来,为选举权利的一种,实际上被选举权的性质与选举权不同”。“人民当选为代表、或议员、或官吏之后,其依法行使各该职务,乃是国家授予的权限。所以国家又可以用各种法律,强制各种当选人,履行其职务”。被选举权是一项独立的权利,是指公民在选举中有被选举为代议机关代表的权利。

2.被选举权的特点

被选举权的实现和选举权一样,必须依赖于选举活动。虽然当代社会公民参与政治的形式和方法越来越多,但选举制度到目前为止被历史证明是最为有效的统治方式。

权利不仅具有法定性,还必需是可行性和现实性的统一。就被选举权而言,在近代政治国家形成之后,公共权力在形式上表现为少数人行使权力而在实质上归属于全体公民。自近代资产阶级革命以来,选举成为公民参与政治的最佳方式,民主的选举制度的设计不仅表明了国家权力的公共性,使得任何公民都有资格成为国家权力的行使者,但权力归属的公共性和行使的少数性之间必然产生矛盾,这就要求对选举这一制度设计尤其是对公民被选举为代议机关代表的资格、程序用法律予以明确的规定。

更为重要的一点是,被选举权不仅是一项权利,且是一项独立于选举权的权利。从主体上来看,选举权的主体是选民或者代表,代表候选人才是被选举权的主体。从客体上来看,选举权和被选举权具有相同的内涵,即都是通过选举而担任的某些公共职位。从内容上来看,选举权的内容包括资格确认权,提名权,投票表决权,被选举权的内容则包括资格确认权,组织竞选机构、开展竞选活动的权利、获得公共财政支持的权利以及自行募集选举经费的权利。

3.被选举权的普遍性

选举制度的完善是政治文明的重要标志,基于所需要的普遍的、理性的、自由、透明的选举制度,选举的普遍性必然是选举制度的基本原则之一,传统的宪法学研究认为选举的普遍性只限于选举权的普遍性,不包括被选举权的普遍性,甚至认为由于被选举权在现实中的受限制而不认为被选举权具有普遍性,这不仅混淆了应然与实然的关系,对被选举权的概念和其普遍性的实质认识不够。被选举权的普遍性,是指公民在选举过程中能被公平的提名,在代表提名权、正式候选人的确定、介绍和宣传中和其他人在同一平台上进行博弈,使得绝大多数人的被选举权都能够得到法律的保障。

二、被选举权普遍性立法之现状

首先,我国《选举法》第29条规定:代表候选人按选区提名产生。各政党、各人民团体可以联合或单独推荐代表候选人;选民或代表10人以上联名也可以推荐代表候选人。随着公民权利意识的兴起,在实践中,往往仅选民或代表联名提出的候选人的名额就超出了正式代表候选人的名额限制,由于法律并未明确规定政党、人民团体以及选民、代表所提出的候选人的地位如何,有何差别。就造成了在这种情况下,往往通过“讨论、协商、和酝酿”来确定正式代表候选人,在实践操作中,往往会以“性别比例”、“党员比例”、“戴帽下达”等名义将选民或代表联名提出的候选人“酝酿”掉。这就使得选民在成为候选人的过程中丧失了普遍性。

其次,对被选举权资格做出限制的法律依据分别是《宪法》第34条,《选举法》第3条以及《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第5条,其中《宪法》和《选举法》的规定适用于选举权和被选举权的行使,而《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第5条则笼统的规定了行使选举权利,并没有明确指出限制对象。关于精神病患者的被选举权问题,选举法第26条第2款也只做了笼统的规定,在实践中往往由选举委员会来自己判断。关于“双规”人员的被选举权问题,法律也没有做出明文的规定,使得在实践操作中出现了诸多争议。

再次,2004年《选举法》的修改规定在县乡人大代表直接选举中恢复预选程序,规定选选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题。在选举日必须停止对代表候选人的介绍。

虽然经过四次修改,《选举法》的相关规定已日趋完善,但在代表候选人的介绍环节上缺乏可操作和明确性的规定,导致正式代表候选人在赢取选举结果的过程中无法可依,以及选举委员会在组织正式候选人与选民见面环节缺乏约束力,候选人的宣传缺乏主动性等问题,都实质上严重的侵犯了被选举权的普遍性,使得同为正式代表候选人的人无法在同一平台上进行博弈,增加了候选人赢取选举和选民进行投票的盲目性,也使得候选人在成为代表的过程中丧失了普遍性。

三、完善被选举权普遍性立法保障之建议

1.理顺资格限制条件

对被选举权的必要限制是实现被选举权的必要条件,结合相关法律规范,对于被选举权的限制应该严格限制在以下几个方面:

(1)年龄条件。对于代议机关代表来说,必要的工作经验和社会阅历是不可或缺的,这些都和年龄有着直接的关系。

(2)国籍条件。选举权与被选举权直接关系到国家主权的行使,大多数国家对代表候选人比对选民规定了更为严格的国籍条件,一般都规定了候选人必须是本国公民。

(3)政治条件。我国选举法第26条第1款规定:对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人,从选民名单上除名。但《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第5条又根据宪法的精神赋予了下列人员的行使选举的权利:

a.被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的。

b.被羁押,正在受侦察、起诉、审判,人民检察院或者人民法院没有决定停止行使被选举权的。

c.正在取保候审或者被监视居住的。

d.正在被劳动教养的。

e.正在受拘留处罚的。结合宪法学的目的解释和操作中的实际情况,这里应该只指选举权的行使而非包含被选举权的行使。除此之外,对于被选举权不能进行任何的限制,否则都会构成对被选举权的侵犯。

需要注意的两个问题是精神病患者和被“双规”人员的被选举权问题。对于精神病患者而言,不宜象选举权的行使那样,要由选举委员会确定其精神状态,而宜直接对其予以限制即可,这也是由公权力的连续性和公共性所决定的。对于被“双规”人员而言,则处理结果与前者恰恰相反,既然没有被犯罪定论,更没有剥夺政治权利,被“双规者”应当有被选举权,如果在法院作出判决之前就禁止其参选,这又无异于有罪推定。

2.完善预选制度

《选举法》应作出明确规定:在代表候选人的提名方式上,要减少单位代表候选人,而且坚决不能向选区或选举单位推荐代表候选人。要充分调动选民提名推荐候选人的积极性,增加选民提名推荐代表候选人的人数,充分尊重选民的权利和意愿。对单位与选民提交的代表候选人名单总数超过代表候选人最高限额的进行预选,按得票多少确定代表候选人,废弃“讨论、协商、酝酿”等极易参杂其他因素的方式。应在《选举法》中明文规定,政党、团体推荐的候选人名额不得超出应选代表数的一定比例,从而扩大选民和代表联合提名候选人的比例,切实保障代表的提名权。对于代表候选人的提名顺序,应坚持选民提名在先,政党、团体补充在后的原则。在协商确定正式候选人阶段要采用民主公开的方法。在选民小组会上,可采用秘密投票决定正式候选人的取舍,同时要有选民代表在场监督。

3.构建竞选机制

第一,在《选举法》第33条增加一款规定:代表候选人也可以通过各种方式来宣传和介绍自己。只有让代表候选人向选民或代表介绍自己的情况,表明自己的观点和态度,选民才能真正了解代表候选人;公民只有在对候选人充分了解的基础上才有可能真正实现选举权并作出理性的选择。

第二,强调个人的主观能动性的同时,选举组织机构也应该通过各种形式向选民们公开候选人的详细背景材料,包括候选人的重要经历,政绩,道德品质,政治背景,有无受到政纪党纪处分或刑事处罚,家庭成员的较详细情况和家庭财产状况等,以利于选民对候选人充分了解。选民也可以通过各种方式了解到候选人所隐瞒的不符合候选人资格的情况,积极向有关机构举报从而启动广泛的社会审查机制,促成选民与竞选者的互动。

第三,建立候选人与选民或代表直接见面制度。在正式候选人产生后,组织候选人同选民见面,由候选人发表简短的演说,介绍自己的情况,并当场回答选民与记者的问题。《选举法》则应规范正式代表候选人与选民见面活动的程序,对见面活动的地点、形式、程序、会议主持人职责,以及有关要求等都要作出明确的规定。

第四,竞选宣传方式应多样化。

第五,建立核查介绍内容的真实性的专业机构,可以考虑将这项工作交给社会中介组织去完成,或者在现有的选举机构中另立出专门的部门,但要增加构成的广泛性,以便对在介绍中弄虚作假的人员进行追究和制裁。(注:本文所涉及的选举仅指代议机关的选举.故被选举权概念和体系的设置均以此为基础)。

参考文献

[1]董和平,韩大元,李树忠.《宪法学》.法律出版社,2000(1):353

[2]韩大元,周望舒.《试论被选举权享有者的资格限制》.载于《法制与社会发展》.1997(4)

[3]左潞生.《比较宪法》.正中书局.1995:167

[4]焦洪昌.《选举权的法律保障》.北京大学出版社,2005:19～30

[5]2003年深圳市区级人大选举的时候,福田区的叶原百就是以类似的理由被“酝酿”下去了.参见:易颖:“深圳竞选风云”.《南方周末》.2003年5月29日,A2版