关于小产权房的法律问题

李小龙

【摘要】 “小产权”房与我国现行农村土地集体所有制的冲突性决定了其缺乏完整意义上的法律保护,也折射出我国现行立法的滞后性。有必要从国家宏观调控、利益协调机制以及农业安全和农民权益保护的多个层面进行制度安排,以期实现对“小产权”房的合理规制。

【关键词】 小产权;法律;性质;原因

一、小产权房的性质

“小产权房”是指在农村集体所有土地上建造,出售给非本集体经济成员的房屋。由于此类房屋不具备国家核发土地使用证的条件,无法办理由县级以上地方人民政府,房产交易管理机关也不对此类购房合同给予备案,因此购房人只能得到由拥有该集体土地所有权的乡(镇)合作经济联合体或乡政府制作颁发的权属证书。

二、“小产权房”产生的原因

小产权房的出现已经有10多年历史了,最初是用来安置本集体经济组织成员。前几年搞大规模的城市建设,村组街道要自筹拆迁安置费,根本没有财力,开发小产权房也是迫不得已,且“小产权房”获得的利益也用到了公益事业上。但当一部分剩余房屋以较低价格向经济组织成员以外的城市居民销售后,小产权房巨大的利润空间促使其逐渐演变成一种畸形膨胀的灰色产业。现在的“小产权房”一般由开发商和村委会合作或由村委会自行建设,在宅基地等用地上开发住宅,而后自行销售。小产权房也由最初满足拆迁农民和低收入者的基本住房要求,逐步异化为中高档房甚至别墅,在城市周边由点到面像滚雪球般变大,成为少数人用来牟取暴利的工具。

我国有《土地管理法》及其实施条例、《城乡规划法》等法律、法规,对土地资源的使用进行严格的界定,特别是对农村集体土地进行了强制性的保护。我国对城市土地和农村土地实行不同的管理方法,对城市人口和农村人口也实行不同的管理办法。城市国有土地只有经过合法程序后方能建造商品房上市流转,并由国家房管部门颁发房产证。农村集体土地只有经国家征地,土地性质变为国有后才可以用于房地产的开发,然后进行上市流转。这种二元结构的土地制度,是“小产权房”问题的根源。

这样的国有土地和集体土地的二元式划分,导致了土地一级市场国家垄断,造成二者事实上的不平等。一方面农民在征收中获得的补偿与市场价值相差太大,就自主建房出售;另一方面现在城市房价太高,城镇的中下层的老百姓的收入不足以购买房屋,只能另找门路。由于农村房屋便宜,于是很多城镇居民购买,这就是“小产权房”产生的原因。

三、小产权房——危险无处不在

1.“野”楼盘无保障。小产权房是由乡镇政府发产权证,此产权并不构成真正法律意义上的产权,无法办理产权登记,合法利益无法得到保护。一旦遇到政府重新规划和拆迁,难以获得补偿。遭遇卖房者毁约或者“一房二卖”,买房者的利益无法得到法律保护。

2.损害国家利益。开发“小产权房”基本都是暗箱操作,一般没有经过土地用途变更和上市拍卖,集体土地的价格都是村镇干部与开发商私下敲定的,没有履行任何法律程序使得小产权房在根本不承担巨额国有土地出让金和土地、规划、建设手续费的情况下被作为商品房销售,造成国家利益损失的巨大漏洞。占用农地直接威胁到耕地保护红线。

3.房屋质量让人忧。小产权房开发过程不规范、监管不力再加上开发商牟利的本性,偷工减料远较基础商品房建设严重,房屋质量问题屡见不鲜,买房人的利益时时受到威胁。

4.失地农民处境难。小产权房所占用农民集体所有土地,往往是开发商与村镇干部私下谈妥地价后即进行开发,农村集体土地上开发房地产的利润大多被开发商和部分村镇干部作为既得利益者获得,失地农民短期内虽然也获得少量收益,失地后的长期保障则无从谈起。

四、小产权房为何走俏

首先,是价格优势。小产权房之所以销售火热,其最大的优势就是便宜。建造这些房屋所用的土地没有缴纳土地出让金和配套税费,绕过了层层审批关口,成本自然较低;开发商与购房者之间的交易相对于正常房产交易,属于“体外循环”式交易,签订的也不是正式的商品房买卖合同,开发商子不用向税务、房管等部门交纳任何税费,再一次降低了成本。持续攀升的市场房价更是对相对便宜的小产权房热销起到了推波助澜的作用。

其次,一些购房者,明知是权利无法得到保障的小产权房,仍执意要买。原因在于大多存在侥幸心理,且专门挑规模大的小区买,内心的想法是人多必势众,即使将来出现风险也法不责众,被强行废除买卖关系或强行拆除的风险会小得多。

再次,对于低收入者来说购买经济适用房本来是一个很好的选择,无奈经济适用房供给机制存在诸多硬伤。数量明显不能满足需要,低收入人群排长队买房的情形相信大家都不陌生,买到手后5年内不准交易。相比之下的小产权房不但价格低,数量足,程序简便,签订协议就成交,也不需要去房管局办手续,转手很容易。

五、小产权房问题的解决对策研究

(一)法律政策制度方面

党十七届三中全会上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提出了建立健全土地承包经营权流转市场和逐步建立城乡统一的建设用地市场。报告明确地表示:在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益性项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。这一决定的提出,为完善解决小产权房问题,提供了政策上的有力保障。

根据这一决定的思路指导,只要经有关部门批准,集体所有的土地就可以参与房地产开发。小产权房定性问题的关键在于:小产权房的开发建设是否得到了有关部门的批准。针对小产权房问题,在法律政策方面,当前至为重要的是要及时出台相关具体实施细则,如集体土地直接进入市场流转应该采取什么方式,集体土地的交易要通过哪些部门的批准等。

(二)需求关系方面

小产权房最大的消费群体是城市中的中低收入者,购买小产权房的原因是住房制度改革中住房保障制度的缺失和城市商品房价格超出中低收入者的承受能力。针对这部分群体:一方面要建立健全住房保障体系,加大力度建设廉租房、经济适用房,积极有效地解决城市中低度收入居民的住房问题,以保证他们基本的住房生活需求。另一方面要加强对房地产市场的有效监管,控制房地产市场投资过热的状况,有效稳定城市商品房价格。这样一来,对小产权房的需求量大大降低,易于政府相关部门将小产权房建设控制在合理合法的范围内。农民也会自觉遵守土地利用总体规划和农地管制制度,减少违法建房的行为。

(三)具体处理原则

针对目前小产权房问题的具体情况和国家现行政策方针的要求,处理小产权房问题应该根据其各自的具体情况,遵循具体问题具体分析的原则,进行分类分析处理。

第一类,对于已经建成并已出售的符合城市规划的小产权房。应该责令责任人在补交土地出让金和各种税费后,由相关部门予以颁发产权证件。

第二类,已经建成或在建但尚未销售的小产权房,可以根据实际情况,结合国家推进经济适用房、廉租房等保障性住房的建设要求,将这类小产权房转换为保障性住房。

第三类,对于违反土地利用总体规划,未经相关部门审批的占用基本农田建设的小产权房要坚决拆除,并追究相关责任人的法律责任,然后通过调整土地利用总体规划使其符合规划。