对推进珠江三角洲都市圈进一步发展的对策思考

李　涛

【摘要】 改革开放以后,位于珠江流域的珠江三角洲区域经济高速发展。在经济高速发展的同时,也出现了不少制约其可持续发展的问题。深入研究并提出合理性政策,已成为推进珠江三角洲都市圈健康协调发展的当务之急。

【关键词】 珠江三角洲;都市圈;协调;发展

一、珠江三角洲都市圈发展现状

珠江三角洲是由珠江入海而形成的冲积平原,其位于我国广东省中南部、珠江下游,面向南海,沿海沿江,毗邻港澳,地理位置重要,区位条件优越,是改革开放后我国经济增长速度最快的地区之一,也是我国城市化水平最高的三大都市圈之一。

(一)珠江三角洲都市圈行政建制、人口、资源环境

珠江三角洲都市圈是指由9个地级以上城市组成的区域,包括广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山及惠州市区、惠阳市、惠东县、博罗县和肇庆市区、高要市、四会市。全区国土面积41698平方公里,占全省的23.4%,全国的0.4%。现有耕地面积为56.9万公顷,占全省的18.5%。2003年户籍总人口为2398万人,占全省的31.3%,人口密度575人/平方公里,是全国人口密度最高的地区之一。

在行政建制上,珠江三角洲是一个拥有多级、多个行政单元的区域,各市行政管理体制也各不尽相同。广州、江门、肇庆、惠州四市为市辖区和市管市(县)体制,深圳、珠海、佛山三市为市辖区体制,而东莞和中山依然保持着原来县管镇的体制。2000年以来珠三角对行政区划作了几次比较大的调整,一是2000年番禺和花都撤市改区;二是佛山四市改区,建成大佛山;三是惠阳、新会撤市改区。

(二)珠江三角洲都市圈经济发展情况

改革开放20多年来,珠三角凭借其与港澳地缘相近、血缘相亲以及文化相似的优势,迅速从落后于全国经济平均水平的地区成长为我国最发达的地区之一,珠三角的奇迹奠定了其在全国的社会经济领先地位。

2000年至2003年,珠三角GDP年均增长速度均保持在两位数以上,为13.1%,同期全国水平为9.3%。2003年全区GDP为11335亿元,以占全国土地面积的0.4%,人口的1.9%,为全国创造了9.7%的GDP。2003年人均GDP高达39782元,高于长三角的29163元,是全国平均水平的4.4倍。如果再加上港澳,整个大珠三角GDP总量为25109亿元,超过了长三角的22775亿元。

2002年珠江三角洲地区城市居民可支配收入平均达到14239元,超过长江三角洲城市居民收入,后者为10499元。与全国平均水平相比,2002年长江三角洲和珠江三角洲地区居民可支配收人是全国平均水平的1.4倍和1.8倍。2002年长江三角洲地区城市居民人均消费支出为7820.6元,珠江三角洲地区为16861元。长江三角洲和珠江三角洲地区居民消费支出是全国平均水平的1.3倍和1.9倍。2003年全区实现社会固定资产投资额3739.71亿元,比上年增长29.36%,占全国的6.7%。

(三)珠江三角洲都市圈城市化过程中存在的问题

1.相关制度建设滞后于城市化。珠江三角洲社会经济进入工业化发展中后时期,但社会经济运行仍然受到旧的城乡分隔的体制性障碍束缚,表现在户籍管理等制度建设相对滞后,较大限制了人口的合理流动,劳动力资源得不到化化配置。如外来打工人员已占到珠江三角洲总人口的45%左右,但原有的户籍制度较大限制了人口的合理流动。由于户籍制度的改革不深化,使得依附于其之上的住房、就业、教育、社保等相关制度也同样滞后于社会发展的需要。去年出现的“民工荒”现象出现的一大原因就是珠三角在制度化建设方面落后于长三角,现行的土地使用制度也不利于土地资源的利用:

(1)土地产权关系不明晰,土地流通市场不成熟,农民既不愿意放弃现有建房收租、土地分红所获取的巨大利益,也很难凭借放弃土地使用权得到的收益迁入镇区安家立业。

(2)土地政策比较僵化,城镇发展建设用地指标与用地的实际需求相脱节,存量土地的调整和置换缺乏具体规定。

(3)城市计划权威性不强,有些地方政府受短期利益驱动,管理上规章不健全,有章不循,各行其是,乱占地、乱开发、乱卖地,越权批地、违法用地时有发生,农村耕地非农化趋势难于抑制。

(4)土地市场不规范。突出表现在土地出让方面,为吸引外来投资,区域内不少城市以低于成本价出让土地,由政府对其进行补贴,特别是在与区域内其他城市争夺大型投资项目时,不惜以零地价或象征性地价来出让土地,致使土地收益潜力与土地财政收入反差较大,国有土地资产大量流失,造成区域整体利益受损。

2.生态环境遭到严重破坏。多年来,珠三角粗放型的城市化、非城市化的工业化,不仅造成了资源浪费、经济效益低下,也带来了区域生态环境恶化的严重问题。由于工业化发展迅速,吸纳了大量的产业和外来人口,工业用地、城市用地、基础设施建设用地占用了大量耕地。这些都使珠三角在土地、水等要素资源方面相对紧缺,单位土地承载量大,人土矛盾日趋严重,人均耕地仅为0.024公顷,为广东省人均的60%,占全国人均1/4还不到。

在水资源方面,原本水资源相对丰富的珠三角,如今也面临着严重的水资源短缺问题。生活用水和工业用水是造成水资源相对短缺的重要因素,水资源污染加重了这种短缺性。由于各市间存在着巨大的经济利益搏弈,很多地方事实上实行“先污染后治理”的措施,许多城市不做任何处理就将生活和工业污水直接排放到河流中,珠三角区域是水网交错的往复水流区,水污染必然相互扩散,整个珠江流域水环境又缺乏共同地有效治理,引起东江、北江和西江流域生态环境日趋恶化,许多城市出现“水质性”缺水,沿海地区多次出现大面积赤潮。

二、珠江三角洲都市圈空间结构分析

(一)政府规划的珠江三角洲都市圈空间结构

从珠三角两次大规模规划来看,都是计划将其建设成为以广州为雁头、深圳和珠海为雁尾、珠江东西两岸为雁身的“雁”形空间布局,广州、深圳和珠海三市成为带领珠三角都市圈发展的三大都市。这样形成了以广州为主体,包括佛山、肇庆、惠州的中部子都市圈;由深圳、东莞、惠州组成的东岸子都市圈和由珠海、中山、江门组成的西岸子都市圈。

规划要形成“雁”形空间结构是非常理想的,以中部子都市圈带动粤北发展,东岸子都市圈和西岸子都市圈分别带动粤东和粤西发展。两条处于内圈层的沿着珠江两岸的发展主轴把三大子都市圈通过完善的交通网络有机的组合起来,相互辐射、相互作用,达到圈域发展的最佳状态。整个珠三角都市圈通过外围层重要的节点城市向西南和华南诸省拓展发展空间,增强其积聚效应,扩大都市圈的辐射效应。

(二)目前珠江三角洲都市圈实际形成的空间结构

从第一次的规划到现在已过去了10年,深圳已成长为珠三角的一中心城市,基本上与广州平起平坐;珠海发展异常缓慢,2003年其GDP在珠江西岸乃至珠三角各城市中最少,深圳和广州的GDP分别为珠海的6.0倍和7.3倍,珠海远远落后于“雁”形中规划建成与广州、深圳三足鼎立的大都市目标,根本就难以担当起珠江口西岸地区的增长中心重任,难以形成一极。珠三角都市圈的发展并没有按照既定规划拼成“雁”形图,是在珠江东岸形成以广佛都市圈和深港都市圈为双轴心的“哑铃阵”空间结构。

这种双轴心的“哑铃阵”空间结构形成的根源就在于珠江口西岸缺少一个像香港或广州这样的经济实力强大的核心城市,导致珠江东岸地区经济远远领先于西岸地区的发展格局。由于广佛和珠澳之间城市引力的断裂点在空间上的不平衡性,导致距离广州近的二级城市在城市经济发展和规模扩张上相对就快一点,珠江东岸城市由于广佛和深港实力相对比较平均,因此处于这两大核心城市之间的不同层级区域的经济发展相对也较为均衡。总体来说,目前的珠三角都市圈的空间结构是在众多因素(核心城市分布,基础设施等)的影响下共同决定的结果。但这种空间布局对整个都市圈的整体发展是非常不利的,是一种有点畸形的空间结构,极有可能导致珠江东西两岸之间以及珠江西岸内部之间区域发展的累积循环效应的强化,也就是说珠江东岸和珠江西岸经济发展差距将进一步扩大,广佛和珠澳之间区域发展不平衡性进一步强化。

三、推进珠江三角洲都市圈发展的政策建议

(一)建立有效的区域合作协调制度

从上分析,珠三角目前最大的问题就是协调问题。过分依赖市场对资源配置的功能,没有看到政府管理引导的重要作用,使得很多经济发展力在相互间无序竞争中被内耗掉。当前应尽快建立行之有效的各级区域合作协调制度,在城市功能、产业安排等方面进行深入地协调磋商,避免由于行政利益分割引起的产业结构趋同和重大基础设施建设重复等,最终建立经济区经济。

长三角都市圈包括了分属两省一市的16个城市,都市圈内存在着多级的行政主体,虽彼此之间也存在着利益搏弈,但由于建立起了一套区域合作协调制度,而使各个行政主体在进行区域战略安排上能相互协作。自1993年长江三角洲城市经济协调会成立以来,11年间,为长三角的协调发展做出了很大的贡献。在协调制度建设方面,珠三角是落后于长三角,应该学习长三角区域合作协调制度建设经验,尽快建立城市经济协调会。

可借鉴长三角中心上海与其周边城市的合作采用的市长联席会议加强合作的经验,建立珠三角城市市长联席会议制度,并设立常设的专门管理机构,通过联席会议这种政府间正式的沟通可以加强各市在产业安排、基础性的设施规划、资源利用等的合作。政府的联席会议还可以协调制定鼓励性的政策、提供相关服务,促进珠三角都市圈民间的经济、技术、文化合作。

(二)改革户籍、就业、教育制度,完善社会保障制度

人是最活泼的生产力,实现人口自由流动是达到智力资源最优配置的必然途径,也是进一步推进城市化的必要前提。传统户籍制度很大程度上限制了人才的流动,无法达到劳动力资源的优化配置。建立在传统户籍制度上的就业制度、教育制度、社保制度等也相应的滞后于社会发展的需要,使大量虽已进入城市就业,但由于制度落后所带来的高额隐性成本而无法融入城市生活中,最终成为城乡边缘人群。

珠三角各城市要加快户籍制度改革步伐,淡化土地的生存保障功能。鉴于我国目前城乡差别、地区差别还较为悬殊且在今后相当长的时期内这些差别还存在的现状,应首先全面推进珠三角小城镇户籍管理制度改革,为整个户籍管理制度改革积累经验。以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件,以落户条件取代原有入户政策和城市基础设施增容费政策。

在户籍制度改革的同时,要加快城镇住房、就业和教育体制的配套改革。经批准在城市(镇)落户的或在城市有固定住所、正当职业的人员,其子女入学、劳动就业等应与原城市居民享受同等待遇,履行同等义务,解决进城农民和外来人口的实际问题。大力完善城市功能,加强城市教育、文化、医疗等公共设施建设,大力吸引各方人才,鼓励和引导更多农村居民进入小城镇就业和居住并真正成为城市人。

(三)加强土地管理,深化土地使用制度改革

土地是不可再生的宝贵资源,土地收益是财政收入的重要组成部分。加强土地管理,深化土地使用制度改革,建立与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系,是加强耕地保护、落实土地基本国策的重要手段;是调整城乡关系,适应生产力发展的重要环节;是引导农民进城并解决进城农民双重身份,提高土地使用效率的突破点。要进一步深化土地使用制度改革,发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用和政府宏观管理作用,科学合理地配置土地资源,理顺土地经济关系,达到土地资源可持续发展目的,发挥市场机制对土地资源配置的基础性作用。

(1)土地对于企业来说,是生产要素;对于居民来说,是生活资料;在市场经济体制中,土地使用年期是商品。放开土地和房产的交易,形成土地使用年期财产权和房产的出租和交易市场。农民的耕地、宅地,投资者投资的山林、草场、农场、林场,乡镇和城镇企业的土地年期使用权,居民的房产,都可以进入出租和交易市场,并可以抵押融资。

(2)发展土地使用权和房产交易出租交易中心、土地价格和房产价格评估事务所、土地和房产纪经公司、房地产同业协会、房屋物业管理同业协会等等中介组织和同行业协会,将政府的一些管理职能转移给这些中介组织和同业协会,将政府直接管理变成中介管理和同行业自律。

(四)重视生态环境保护和治理

1.以建立生态城市为目标改善生态环境。生态城市建设是人类文明进步的标志,是城市发展的必然方向。建立生态城市,一是要确立城市生态经济优先的观念;二是转变经济增长方式,走低耗高效的资源节约型发展之路;三是大力发展绿色产业,使城市经济走上一条集约化和生态化并举的发展道路;四是强化城市政府对城市生态环境保护与建设的管理力度。

2.完善污染物总量控制制度。实施污染物总量控制制度,是对过去主要以浓度标准为依据的环境管理制度的进一步完善。尽管珠三角对环境管理力度在加大,工业企业达标排放率逐渐提高及城市污水处理进一步完善,但由于一方面整个珠三角区域的环境污辱物派放总量远远超过环境的承载力,另一方面我国环境的排放标准偏低,即使所有企业均达标排放,也很难从根本上改善都市圈的环境状况。

在严格执行国家环保总局关于主要污染物排放总量控制计划的基础上,结合珠三角的环境状况,完善污染物总量控制制度,加大执法力度,对污染严重及治理无望的企业严格实行关停转等保护环境、优化资源配置和节约总量资源的重要措施。

参考文献

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