信息社会对我国现行行政区划体制改革的诉求分析

王　烨　李金龙

摘 要:行政区划是国家划分和配置国家权力与地方各级政府职能的基础,属于上层建筑的范畴,影响和制约着整个社会的经济文化活动,意义十分重大。然而,随着社会信息化的发展,我国现行行政区划体制暴露出了越来越多的弊端和不适应特征。本文以马克思主义关于上层建筑要适应生产力发展要求的理论为依据,从价值的,制度的,技术的层面出发,对信息社会于我国现行行政区划体制改革的诉求进行分析,以期能够为适应信息社会的我国行政区划体制的构建作出一些努力。

关键词:信息社会;行政区划体制;改革;诉求

中图分类号:D630 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0033-04

从20世纪60年代开始萌芽的电子计算机,发展到20世纪90年代的网络技术,整个社会已从过去的工业经济、工业社会变为今天的信息经济、信息社会。 [1]信息技术革命的成果渗透到了人类活动的各个领域,能否掌握信息网络技术——现时代具有策略决定意义的关键技术,将决定这个社会的命运。正因如此,它也成为了分析正在成型的新社会、政治、经济、文化之复杂状态的最佳切入点。生产力决定生产关系,生产关系反作用于生产力发展的原理告诉我们,行政区划体制改革必须要适应社会经济的发展,并与之保持一种相对的平衡,我们应当以是否符合这一规律为标准来对其进行评价,再在此基础上进行调整。价值、制度、技术是考察信息社会及其诉求的重要维度。文章拟从这三个层面出发,在阐释信息社会基本特征的基础上,找出我国现行行政区划体制于信息社会的不适应弊端,从而分析信息社会对行政区划体制改革的诉求。

一、信息社会的基本特征

在信息网络通讯技术高速发展的今天,电脑和网络正在以惊人的速度和能量覆盖着社会生活的各个角落。上世纪末在美国构建起的围绕着信息技术而组织起来的新技术范式,在与全球经济以及地缘政治的互动过程中,已物化成为一种产生、传播、管理与生活的新方式,推动人类社会进入一个崭新的历史飞跃时期,由高度的工业社会向初步的信息社会迈进。

信息社会,是“一个给予人民他们所需的工具和技术,并在提供有效使用这些工具和技术的知识和训练之后,就能扩大、建立、助长和解放人类潜能的社会。 ”[2]它以信息技术的发展及应用程度为主要标识,以实用IT技术为支撑,在其自身发展完善的过程中不断地将科技转化为现实生产力,推动了由个人、组织乃至国家等信息载体(节点)连接起来的信息网络的发展,对整个社会的政治经济文化制度产生了非常大的影响。

1.信息社会的价值性特征。首先是主体的平等性。不论是个人、团体还是组织机构,都是信息网络中均等的节点。他们在信息社会中无差别地发布和获取信息,进行以信息为目的和内容的数字互动。当然,这里指的是机会而非互动结果的均等以及无差别。如果想像某些组织或个体行动者在信息获得、处理能力上能优于国家行动者的话(在速度和智力上,这是完全合理的一种假设),那么,按照博弈论和控制论的观点,这些组织和个人就完全有可能在博弈中击败国家行动者。[3]即是说,在信息社会中,作为制胜法宝的信息,其占有主体已不再局限于某些稀缺资源的享有者,而是向草根普及,具有明显的平民化特征;信息的精英占有理论以及经验在这里开始行不通。其次是资源的共享性。作为信息社会基础构成的计算机网络,打破了时间和空间的局限,将原本孤立的区域连接起来,以其标准化的协议、规则和价值,规范着网络内各个节点的运作,使得基于E体化的国家或地区间的联系和依赖愈加紧密,区域间的“蝴蝶效应”呈指数增幅,经济文化的渗透性不断提高,进而推动了全球一体化的进程。信息和资源的封锁已成为过去,只有共享与互通才可以做到共赢。

2.信息社会的制度性特征。一是全球化背景下的标准化。标准化作为信息社会的根本,是全球一体化的基础。科学合理的标准化管理有助于明确信息化的发展状况及其内在诉求,为提高工作的科学性、规范性以及稳定性,满足世界范围内信息资源互联互通、交换、共享、整合的需要,以及将来全球一体化的实现作出了重大的贡献。二是文化的多元化。信息社会为多元文化提供了广义平等的价值空间。信息技术超越了传统信息存储、传播方式的局限,使得沟通成本降到了相对最小。除却成本考量后,内容驱动取代了途径驱动,个体特征不断得到完善,基于自我的价值评判成为了制约个体文化抉择的首要标准。而信息社会的社会和谐、人类幸福等大前提亦使得单元文化实现了同一框架下的相互学习与沟通,渐趋成熟;不论是主流文化还是非主流文化都得以在不同群体之中找到各自发展的轨道,同存共生,一齐构成了信息社会极具包容特征的多信仰、多习俗、多民族、多经济地域特征的多元文化。

3. 信息社会的技术性特征。一是技术手段的高效化。效率是信息社会的关键词。信息的搜集、加工、传递、交换几乎构成了我们工作和生活的全部,要实现信息社会增长方式的集约化必须要从提高信息处理效率着手。随着INTERNET的普及,以及信息网络技术在政务、商务和国民经济其他领域的应用,信息传递速度加快,以往需要花费大量时间与精力的信息处理过程被大大简略:只需在某个搜索引擎或者数据终端输入你所需要的内容,点击执行搜索命令的按钮,便可完成信息的搜集,而信息的存储、加工、传递、交换亦有专门的软件、硬件帮我们解决。可以说,信息技术等高新科技对生产效率的提高以及产业结构的优化在一定程度上推动了信息社会经济增长方式不断向以高效益成本比为特征的集约化转变。二是沟通方式的即时交互化。从最初的P2P(peer to peer)技术,到客户端/服务器架构,再到对P2P的回归,信息社会的沟通方式日趋交互化、即时化。现在借助现代信息网络技术平台,不论是在公共广场BBS发帖,还是在私人花园Blog记网志,或是通过ICQ、MSN、 QQ等即时通讯工具沟通聊天,用户都可以跨越时间和空间的鸿沟,“面对面”地进行交流,方便快捷地进行信息的即时沟通与交换。

二、现有行政区划体制对于信息社会的不适应性分析

我国现行行政区划体制在一定程度上还保留了计划经济的痕迹,不仅有悖于信息社会基于主体平等和资源共享的民主行政价值,更在结构制度、法制建设以及技术手段上表现出了一系列对于信息社会的不适应特征。

1. 尖型的行政区划基本结构有悖于民主行政价值。我国现行行政区划的基本结构呈尖型正金字塔状分布,管理幅度小、层级多,符合高度正式化、严格科层制的现代政府组织特征。在这个行政层级体系中,每一层级的政府都有自身固定的职责与权力,层级与层级之间严格按照层层节制的权力体系运转,强调集中决策、单一权威,且权力的集中程度与层级数成正相关。这种尖型的结构形态虽然“除了可以确保工作行为的稳定性和科学预测性,借以提高机关效率外,对外亦可维护公平处理的要求”[4],但伴随着信息技术的发展,社会生产能力的提高,以及经济的一体化与区域化,社会公共事务变得极为复杂,传统等级森严的尖型行政区划结构已无法满足信息加速膨胀所带来的对高信息传播速率和多样信息传播渠道的需求。而且从政治的角度来看,信息社会中科层制的基础亦即信息的稀缺属性正逐渐淡化,信息技术所提供的条件以及公民在信息时代对民主的渴望亦已成为分权的推动力。显然,科层制的价值与信息社会价值层面的特征——主体平等、资源共享所体现出来的民主自由的价值理念是相背的:科层价值崇尚任务导向,命令服从,追求层级节制,人本观念淡薄,不受选民牵制,仅对体制内负责,且层级数越多权力越集中,越易形成专制;民主行政价值中的平等性、更替性、自由选择性以及分权、公开透明、多元化、社群一体意识等均不能在其中得到体现。

2.制式化安排薄弱,行政区划法制建设滞后,技术标准缺失。我国行政区划体制尚未建立起科学的制式化管理体系,缺乏稳定、统一的技术标准,繁复而混乱,这在行政区划法律法规建设,行政建制名称,以及区划幅度、层级数目等行政区设置标准上表现得最为明显。 尽管1954年以来的《宪法》和《地方组织法》都对行政区划有明确的规定,其后也根据需要制定了《关于调整设镇标准的报告》、《关于调整设市标准的报告》等一系列的法规;但总的来说,现有法律法规等级低,比较零乱,迄今为止尚无一部系统、完善的行政区划法,连行政区划条例也没有颁布,与行政区划在国家行政管理中的地位不相符合。[5]法律法规以及行政区建制标准的缺失,外加民族、历史、政治、地理等因素的影响,使得我国在进行行政区域划分时缺乏制度性约束,常常造成同级行政区人口、面积、国民生产总值等指标差别明显,规模过于悬殊。政区规模的悬殊必定内在地催发出对不同行政层级数目的需求,而事实上我国现行行政区划层级结构也是三级、四级甚至八级并存。在缺少制度约束的情况下,行政层级的增加必然伴随着相应机构的整体层叠,人员的臃肿,编制的交叉,整体结构的繁复混乱以及资源的浪费。更为严重的是,层级繁多、设置混乱,上下级政府间信息的传输和反馈程序增多,不仅大大降低了信息传递的速度,而且使信息在传递过程中受到主观干扰的几率大幅提升,致使在不同层级出现不同程度的信息失真,政策“截留”,行政目标扭曲、变形乃至对立等行政失控现象,这既降低了各地方政府运行效率,亦直接影响了地方政府机构改革的成效。显然,这种层层传达的信息传输机制、非公开化的工作流程、金字塔形的权力结构是与信息社会民主、集约、高效等特征不相符的;行政层级越多,离扁平化的网状政府结构特征越远。

3.“行政梯度”现象破坏了以信息为代表的社会资源的平等配置原则。由于长期的封建专制主义影响,再加上苏联高度集权体制的采用,我国的行政区划以及对应的各级政府统揽了几乎一切的管理职能,使得行政区划的功能在各个方面都发挥出来,成为一种全能行政区。[6]各级政府以“全职保姆”的理念来定位其经济职能,不放心,不松手,将本应还给企业、市场、社会的权力牢握手心,干预和控制经济的运行。我国现行的“市管县”体制在某种程度上可以说是加剧这一情状的催化剂。

“市管县”体制在我国行政区划改革进程中发挥了一定的积极作用,但它在打破了旧有地市条块分割的同时,又形成了新的、更严重的条块分割,亦带来了“边缘经济”等副产品。作为一级利益主体的地级市政府出于利益最大化的考虑,过度追求以行政权力为连接基础的封闭行政区的经济利益,独占本行政区域内的信息资源,并致力于信息外流渠道的封锁,形成了地方政府与地方政府间的畸形竞争经济格局,这就是“行政区经济”。“行政区经济”必然导致以生产要素占有不平等为特征的“行政梯度”式配置资源现象,即经济区内按行政级别来配置被限制在本区域内的资源:行政级别高的中心地区、行政级别低的一般地区、离行政中心较远的边缘地区。各地区的经济发展程度与其行政级别成正比,行政级别越高,占有的信息资源越多,如处于中心地位的“市”级行政单位,经济发展就越有优势,反之则反。久之,这些远离该区域行政权力中心、信息源的行政单位很容易变成经济落后、发展迟滞的“边缘经济区”。区域间的信息垄断以及区域内的信息分配不均等使得“行政梯度”式资源配置方式的副作用不可避免地凸显出来:行政区划与经济区划的矛盾日益尖锐,信息在区域内部滞留,行政区已经成为经济区遵循市场经济规律变化、调整的桎梏,各地区产业结构重复,地区间经济壁垒层叠,竞争日趋恶化,行政级别较低的县镇边缘化;这不仅有悖于信息社会主体平等、资源共享、运转高效的精神,更是无法满足其社会增长方式集约化以及民主行政的需求。

4.传统管理方法与体制——信息高速上的减速器。如果将信息社会中的行政区划拟为在高速公路上奔驰的汽车,那么使用传统管理机制和方法的行政区划必定是一辆低速度、高油耗与周遭环境格格不入的老爷车。在前所未有的高速率运行节奏下,传统管理机制与方法所带来的低效率成本比已经不能满足信息社会发展的需要。譬如,我国现有的都市区政管理体制已经很难协调伴随着信息化、网络化而产生的诸如区域环境综合治理、跨界公共产品供给、地区间经济合作等矛盾,难以满足信息社会资源共享、区域经济合作一体化的需要;再譬如,我国的行政区划“个案审批”制度:这种审批模式不仅效率低下,更赋予了审批工作很大比例的主观权重,为公权力的使用提供了便利的寻租空间,在扼杀了地方积极性的同时,亦削弱了国家政策法规的执行力,严重阻碍了我国行政区

划管理工作科学化的进程,与信息社会高效率、集约化的要求不相适应。

三、信息社会对我国行政区划体制改革的诉求

行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题,一国的行政区划体制是否科学合理,是否符合当时社会生产力发展的需要,直接关系到该国国土资源配置、城乡结构发展、政治、经济、文化中心布局等问题的成败,直接关系到该国行政管理系统乃至整个国家体系能否健康顺畅地运转。根据经济基础决定上层建筑的基本规律,信息社会表现出的每一个新的特征,都对应着它对行政区划体制改革提出的诉求。

1.价值层面

(1)行政价值民主化。伴随着传统的中央核心流向边陲地带沟通模式的崩溃,带来草根式联结结构的互联网络为传不同阶层的人带来了相同的话语权力,哪怕是社会最边陲的人都可以拥有同等的机会通过电脑和网络陈述自己的心声。信息社会以其独特的信息技术方式改变了人们的价值观念与思维方式,他们对知识的尊崇,对自由民主以及P2P的向往更促成了网络民主的诞生――在信息社会中每个人都是机会均等、话语同质的个体,他们从自身利益出发,以直接民主为目的,依托计算机网络技术手段,以平等的姿态参与到与政府组织之间的博弈之中。网络民主的产生不仅从体制外,更从体制内部要求行政区划体制改革必须以自由民主、便捷互动为指导思想,呼吁更加透明、更加平等的,全方位立体化、民主互动的行政区划体制。这就要求我们在行政区划调整与变更时应体现民主平等的和谐精神,坚持贯彻听证制度,并用红头文件或者法律条文的形式规定督促各级政府建设非盈利的行政区划官方网站,保证相关政务的透明公开,居民意见的顺利表达,充分调动广大居民参与政府公共事务管理的积极性,从过去被动的统治管理客体逐步转变为现代享有主动权的公共管理的主体。

(2)行政层级扁平化。传统社会里,作为稀缺资源的信息通常是权力垄断的基础。然而,在信息网络化的社会里,信息源不可能是高度集中和唯一的,而是分散的、众多的。 [7]当这一基础突破垄断成为万民同享的共有资源,人们的信息占有热情空前高涨时,亦即意味着传统的信息垄断格局已被打破。这不仅动摇了集权结构的基础,更从根本上要求我国的行政区划体制改革朝适度分权,减少层级,扩大幅度,有利于区域经济间横向联系,方便广大居民获取、发布信息的扁平网络状结构发展,以保证信息的透明通畅和民意的顺利表达。而在信息化时代背景下的先进组织管理方法和办公手段,恰恰赋予了我们提高政府组织的工作效率与改进传统管理方式的能力与办法,使得在保证行政效率提高的前提下,扩大政府管理幅度,扁平化行政层级构建有了实现的可能,为行政区划的结构性调整创造了条件。于是,在寻求减少行政区划层级,推进行政区划改革进程的路径时,就有了调整省制、省县直辖的设想。以减少行政层级,弱化区域经济的纵向联系,扩大管理幅度,将县级建制从地级政府的领导下独立出来为目标,致力于局限在本行政区域短期利益的“行政区经济”、“行政梯度”等问题的改善的“省县直辖”可以说是改革适应信息社会的我国行政区划体制的关键。

2.制度层面

(1)管理模式的制度化。信息社会的高效率、资源共享、标准化特征不仅在价值层面上要求行政区划体制改革坚持民主行政和行政层级扁平化理念,区域一体化和跨域合作精神,以及多样化与标准化并存的价值取向,在技术层面上要求推进政府政务电子化、现代化的进程,更强调要在制度上对这些诉求进行规范,并予以法律保障,真切地将民主行政、行政层级扁平化区域合作一体化、政务现代化等构想落到实处。纽约大都市区是美国人口最多的城市化区域,却是美国管治最好的,与其优质的制度化管理密不可分。行政区划法制化是降低行政成本,提高行政效率,并从源头上斩断腐败动机,减少资源浪费,为行政区划行为提供统一标准,以及权威性的重要保障。推进法制建设进程,为我国的行政区划体制改革提供制式化保障,是顺应时代发展转变政府职能,巩固改革成果的客观需要,是信息社会标准化特征的基本要求,更是依法治国的根本保证,势在必行。这里所指的制式化保障,主要是通过行政区划法律体系的完善,特别是《行政区划法》的制定,将相关的内容、程序以及技术标准等制度化,为行政区划实践提供法律和制度上的依据。根据我国行政区划法制建设现状,一方面,加快制定《行政区划法》的步伐,对现有行政区划体制进行深入调研,召开各地方、各部门以及有关领域专家的座谈会,对行政区划确定、变更,边界调整,政区名称管理等方面的规则、程序与方法等内容分门别类地进行研讨,广泛听取民众的意见与建议,为《行政区划法》的组织与起草工作打下基础。另一方面,对于现有符合《宪法》规定,但已不符合时代发展要求或者只作方向性指导没有具体实施细则的行政区划法律法规、规定条例,我们在对其进行合法性、合理性论证并予以适当的修订之后,可在其中原则性规定的基础上,根据实际情况制定单项办法或条例对其进行补充和完善。

(2)多样化与标准化并行。信息社会无中心、非单一的交往主体特征及其自由、平等、交互性的交往方式决定了它对多元文化的包容精神和接受力,而信息社会的标志因特网的成功又主要得益于它所采取的统一的传播控制协议和网际互联协议标准,这亦决定了其对标准化建设的坚持。将这些特征和坚持对应到对行政区划体制改革的诉求上来,则表现为信息社会的包容性、多样性及其所提倡的人文精神,和它的标准化特征,同时从多元化和标准化这看似矛盾的两个方面对行政区划体制改革提出诉求:在进行行政区划制度设计时,既要从政治、经济、文化、民族、历史、传统等方面出发,实事求是、因地制宜地设立各具特色的行政区建制,又要推进行政区的规范化管理,制定标准化章程,提供法律依据,与国际标准接轨。我国是一个多民族国家,幅员辽阔,历史悠久,各地自然条件差异巨大,经济社会发展亦不平衡,因而,行政区划体制的改革与创新必须从各个地区的实际情况出发,要在坚持标准的前提下,体现多样性特征,实现我国行政区划管理工作的科学化与规范化。

(3)合作一体化与区域化。信息社会中全球化的快速发展对传统的“纯行政区划”观念产生了巨大的冲击。规模化生产,生产要素的跨地界、跨国界综合配置,以及单个行为“蝴蝶效应”的急速放大都使得单个行政地区间的竞争向“大地区块”甚至“跨地区联盟”间的竞争转变,各行政区域间以生产要素的联合与互享为代表的合作需求变得更为迫切。只有倡导更加合作、更加互动的行政区划文化和理念,从精神层面梳理民众以及官员的区域一体化理念以及合作意愿,加强不同地方政府间,或民间的、或官方的联系,才能从长远的角度和战略的高度回应信息社会区域竞争的内在需要。事实上,伴随着社会生产力的发展,地区间的界限越发地超出行政区划范畴,彼此间的联系强度亦越来越大,城市群在区域经济发展中的重要地位和作用日益凸现。而信息网络技术则在将大都市群现象放大的同时,亦使得大城市群内部运转高效的区域合作机制成为可能。20世纪末,美国的三大城市群,即大纽约区、大芝加哥区、洛杉矶区的GDP总额占全美GDP总额的67%,成为美国GDP的主要贡献力量。而日本的大东京区、阪神区、名古屋区等三大城市群对其国家的GDP贡献率更是高达70%。

3.技术层面

高科技、高效率既是信息社会的基本特征,也是其根本识别标志。信息化水平已成为现时代衡量一个国家或地区综合实力的关键因素,政府的信息化水平不仅对其本身,还会对企业、乃至整个国家的竞争力产生重要影响。一国能否掌握信息技术并将其落到实处,直接关系到这个国家经济的发展,社会的进步,国际地位的提升。通过国家干预,可以加速技术的现代化,并在几年之中改变经济的命运、军事的力量与社会人类福祉。[8]利用信息网络技术创新行政区划体制成为现时期我国行政区划改革的重要内容。换言之,信息社会的高技术、高效率特征从技术层面对行政区划体制改革既提出了巨大的挑战,又提供了物质基础:它要求政府既要借鉴电子商务的成功经验,以网络为依托,以应用软件、信息安全技术为支撑,积极配合信息快速传递的需要,对行政区划管理程序进行优化,加速部门间信息的流转速度,确保信息的时效性,实现行政区划管理工作的信息化;又要合理利用与信息社会相适应的先进管理技术与方法,以电子政务为突破口,降低政府的办事成本,提高政府的整体运转效率与公共管理能力,进而拓展单个行政区建制的管辖幅度,构建便于沟通,更加集约、更加高效的行政区划体系,带动整个社会信息化的发展。

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