行政问责制：政治意蕴、现实困境与制度创新

唐　利　刘雅静

摘 要:行政问责制蕴涵着深刻丰富的政治价值与理念,是民主政治发展的逻辑必然,是改善中国政治生态的现实需要。但目前各级政府在实施行政问责制的进程中面临着问责要素界定不合理、问责环境发育不全、问责配套制度缺失等诸多困境,因此亟须创新其制度设计,通过合理界定优化问责要素,培育良好的问责环境,健全配套制度等途径实现行政问责制度创新,使行政问责真正走向规范化、制度化、法制化。

关键词:行政问责;制度创新;要素界定;问责环境

中图分类号:D630 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0022-03

从2003年“非典”时期刮起的“问责风暴”,到各地层出不穷的问责规范,再到政府工作报告中予以的肯定,行政问责制经历了其他制度安排少有的高效率。对于中国政府的自身建设和政治体制的改革而言,行政问责制度的实施是一个具有标志性意义的举措。但当前我国行政问责制的构建还处于初始阶段,面临许多现实困境,相关制度还不健全,这就亟需创新制度设计,使行政问责真正走向规范化、制度化、法制化,催生其效能提升,使之从“新制”走向“良制”,成为我国新一轮行政改革的政策引擎和塑造现代政治文明的切入点。

一、行政问责制的政治意蕴

行政问责制作为当代中国社会主义政治文明建设过程中制度创新的重要举措,蕴涵着极为深刻和丰富的政治价值与政治理念,它们构成了行政问责制的政治意蕴。对此,我们可以从三个方面分析。

首先,行政问责制是民主政治发展的逻辑必然。现代民主政治的核心在于民主行政,而民主行政的关键又在于对行政权力的约束。但是,民主体制的设计,并不能完全解决行政权力的制约问题,恰恰相反,由于官僚体系的神秘性以及对于专业化的依赖,结果导致行政官僚的自由裁量权广泛存在,因此,对行政权力的约束不会自动实现,需要不断进行责任机制创新。行政问责制顺应了民主行政发展的需要,完善的责任机制无疑是现代民主政府必需的品格及活力的源泉。

其次,行政问责制是公共行政基本原理的具体要求。公共行政的基本原则是权责一致、权责对等。政府及官员是行使权力的主体,也是当然的责任主体,他们行使权力的行为必须处于责任状态。权力无法脱离责任而单独存在,责任也无法脱离权力而单独存在。在此意义上,行政问责制实际上是权责一致原则的具体要求,问责的目的就是要重新规范权力与责任的关系,实现权力与责任的平衡,扭转过去中国重行政权力、轻政府责任的倾向,强调政府权力与责任的均衡和一致,促使政府承担起在社会政治经济发展中的责任,督促各级官员更为科学、合理、民主地行使权力。

再次,行政问责制是改善中国政治生态的现实需要。中国传统政治文化中的“官本位”思想在现实政治生活中的影响并没有完全消除。这种“官本位”的政治生态,造成了社会公众与政府的疏离,致使政府及其官员在社会公众心目中形象受损、权威性不足,妨碍了社会主义民主政治建设的顺利进行,影响了社会主义政治文明水平的提升。依照现代责任政治的理念推行行政问责制,必将对传统的“官本位”观念造成空前巨大的冲击,促使官员更负责、更科学地行使手中的权力,从而一定程度上提高政府及其官员在社会公众中的合法性和权威性,改进政治生态,促进社会和谐。

二、行政问责制的现实困境

我国的行政问责制从公共危机中的非常举措逐步走向理性建制,从个案整治走向制度规范,对行政道德转型起到了很强的引领与示范作用,彰显了政治文明的进步。但是,我国各级政府在实施行政问责制的进程中存在诸多困境,突出表现在:

(一)行政问责要素界定不合理

1.在问责主体方面, 目前无论是在学术界还是在政府官员中, 存在一个普遍认同的观点: 问责不仅有同体问责, 亦应包括异体问责。但事实上我国的异体问责远远没能达到法律规定和学者期望的程度。表现在实践中,就是行政机关充当了问责主体,而立法机关“话语缺失”,公众、社会舆论无发动问责的权力,是否对官员问责的决定权集中在有权的“上级”机关或领导。

2.在问责客体方面, 对于问责对象界定过于模糊。从理论上讲一切拥有公共权力的部门及其工作人员都应在行政问责的对象之列, 但在实际追究责任时往往局限于政府部门。在我国行政运行的实践中,各级党委拥有重大问题的决策权,一些文件往往是党委和政府共同决定的,但出事之后,承担责任的往往是行政首长,而党委书记却不用负责,这显然有失公正。另外,上下级之间的职责不清,对于上下级官员之间、主管领导和分管领导之间、正职和副职之间的责任如何划分等没有明确规定。

3.在问责范围方面,存在一定的偏颇。行政责任的范围理应是行政问责的范围,两者应是同一的。但我国目前行政问责制的实施过程中并非如此,问责事件似乎仅限于那些引起中央高层重视、涉及人命关天的重大安全生产事故、公共安全事故上,尚未引入决策失误、用人失察、领导过失等领域,显然是内容较少、范围偏窄。

4.在问责程序方面,存在不规范的现象。表现在:一是在问责程序的启动上,目前还仅限于党政机关,而少有由人大或公众等其他主体来启动的。二是在责任认定上还有待规范。现有的行政问责程序中,究竟在什么情况下应受到何种追究,并没有明确规定,难免产生同过不同罚的不公平现象。三是问责的回应程序,即被问责的官员通过什么样的程序来为自己的行为进行辩护,在问责事件中“引咎辞职”或被免职的官员沉默并不符合依法治国的精神。

(二)行政问责环境发育不全

1.问责的法律体系不健全。现行行政问责的主要法理依据是宪法的精神、政府组织法的规范、公务员法规的细则、党内文件的规定,这些法规文件数量繁多、内容复杂、可操作性差,给问责主体在量责适裁上造成了极大的困难,甚至危及问责的公正性。此外,一些地方政府创制的专门问责规范与法治体系多有冲突,其合法性、持久性受到普遍质疑。这些零散的法规在问责的事由范围、程序标准、惩处尺度等方面都不尽相同。因此,仅仅以这些法规文件为依据来追究公务人员的责任,特别是道德责任,没有具体严密的法律法规作支撑就难免有些牵强趋时,在实施中缺乏持续性和公正性。

2.行政问责文化滞后。我国传统的行政文化更多强调权力、领导意识而忽视了民本和责任意识,导致传统的权力本位意识根深蒂固,而责任本位的现代行政理念尚未确立。因而,长期以来中国的官场没有“问责”的习惯,中国的官员没有“问责”的心理准备,中国的社会没有“问责”的氛围,中国的老百姓没有问责的勇气与能力,传统落后的公共行政文化影响和阻碍着政府问责制的实行,使问责制的推行成为行政系统自身的孤军奋战,收效甚微且缺乏持续性。

3.公民社会力量薄弱。在我国现阶段,公民社会尚未成熟,公民的权利特别是私有产权的保障与落实还比较难,而政府权力过于强大又缺乏有效制约,使公民的权利无法制约政府的权力,导致权力的滥用与寻租,不利于问责官员与政府。

(三)行政问责配套制度缺失

1.政务公开制度不完善。近年来,我国加大了透明政府的建设力度,各地也对政务公开做了一些积极的探索,但总体上看,政务公开仍很有限,缺乏足够的透明的政府信息,从而使行政问责制在一定程度上失去可操作性。

2.缺乏有效的政府绩效评估机制。绩效评估是实行行政问责制的前提和基础,有了绩效评估的结果,行政问责才有可靠的依据。运用多层次、多角度、多渠道的评价方法,对公务人员的政治业务素质和履行职责的情况做出准确客观的评价,才能为行政问责制的实施提供科学依据。我国现有的政府绩效评估制度侧重于定性评估,考核中人为主观因素所占比重较大,并且评估的主体是政府,评估客体也是政府本身,评估的结果公布给政府的行政人员,根本谈不上透明度和公众监督,这种评估从某种意义上讲不能成为行政问责的唯一标准。

三、行政问责制的制度创新

(一)合理界定优化问责要素

1.合理界定问责主体,实现问责主体多元化。当前,在完善同体问责的同时,我国应构建以人大为主导,司法机关、民主党派、新闻媒体、公民等多方有序参与,相互协调的异体问责体系。首先,强化人大的问责功能。从我国现行制度的安排来看,启动各级人大及常委会对各级政府的问责,是一条比较可靠的路径。充分发挥各级人大作为权力机关吸纳民意、监督政府的职能,随着立法力度的不断加大,通过不断完善各级人大的质询程序、特别问题调查程序、国家工作人员任免程序;建立不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等,增强人大监督的问责手段和力度。其次,强化各民主党派、社会团体等对执政党和政府行为的监督,完善其民主监督、参政议政的职能,充分发挥其协商民主的功能。再次,调动公众参与问责的积极性。通过设立举报奖励制度,建立公益诉讼制度,创新公民监督问责方法,完善反馈制度等充分调动公众参政议政和监督政府的积极性。最后,要健全司法机关监督问责。将行政问责与司法追究结合起来,解决我国问责过程中司法介入落后于行政处理,以及用行政处理代替司法处罚的现象。

2.明晰问责客体,规范问责对象的范围。界定问责客体具体对象的范围应该以是否掌握公共权力为依据。凡是拥有公共权力的组织及其工作人员都必须对所掌握的公权力负责,根据权责一致的原则,都应纳入行政问责的客体范围。这就意味着不仅要对行政机关及其工作人员问责,也要对各级党组织、权力机关、司法机关、公共部门等组织及其工作人员问责。尤其是在当前我国党政交叉任职普遍存在的情况下,行政问责不能只局限于政府系统,也应适用党委系统。正、副职之间的责任也必须明确,行政机关实行首长负责制,但副职应否承担责任以及承担多大的责任,需亟待健全。因此,应尽快完善职位分类制度,明确权、责、能统一,改变权责不对等状况,同时要严格划分党政之间、党政兼职之间、正副职之间的事前职责,科学、合理、公正地确定事后责任人及其应负责任的范围和程度。

3.厘清问责范围,强化问责刚性。政府应当承担的责任包括发展性责任、过失性责任和创新性责任。发展性责任是指政府及其工作人员的行政行为应当具有促进管理工作顺利进行,推动事业继续发展的责任,承担发展性责任是政府及其工作人员的积极的、主动的自觉行为。过失性责任是指政府及其工作人员的行政行为使工作陷于被动甚至停顿,因没有做好分内应做的事,不利于工作继续开展而应当承担的责任,承担过失性责任是政府及其工作人员的消极的、被动的自律行为。另外,政府管理和服务有许多需要创新的方面,因此,对无为的领导,即不想创新、不能创新者也应该追究责任。这是对行政问责范围的进一步厘定,它有助于解决行政问责中只对重大突发事件、非常态下发生的事件进行问责的状况,从而对常态下涉及普通公众生活的问题,失职或不作为的公共部门或公共管理者也能有所回应。

4.完善问责程序,增强可操作性。问责程序涉及问责全过程的方方面面,内容很多,但以下三点尤其迫切: 一是问责的启动程序,即问责主体以什么样的形式、在什么场所、通过什么样的方式对官员进行问责。如人大的质询、罢免等问责形式,已有法定程序,但其他问责主体如何对官员进行问责,显然还没有相关程序。二是责任的认定程序。有了明确的责任划分,还需要通过一定的程序来认定责任的归属、严重程度等,否则就可能出现“替罪羊”问题而背离问责的初衷。三是问责的回应程序,即被问责的官员通过什么样的程序来为自己的行为进行解释甚至辩解,在问责事件中“引咎辞职”或被免职的官员沉默无声并不符合责任政治的原理。为此,要强化行政问责救济程序,赋予行政问责当事人陈述和申辩的权利。对公务员实施问责时,要引入听证制度,由问责客体向问责主体表达意见、提供证据;对选举官员实施问责时,应通过人大进行充分的讨论和辩论,给官员为自己辩护的机会。

(二)培育良好的问责环境

1.健全行政问责法律体系。立法机关加快完善行政问责的法律体系,梳理现有法律、规章和行政法令,消除相互冲突的条款规定,进一步建立健全行政问责的专门法律体系,促进政策的法律化,弥补体制漏洞和法律缺陷,注重问责的细节规定,增强法治的强制力约束。同时,切实推进《公务员法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的有效实施和配套法规的完善,在各类法规的执行中形成执法合力,从而一方面给予公众以救济的权利,保障公众基本的救济诉求,另一方面达到对责任官员的追究与惩戒,杜绝未来行政行为的再次违规、违法;尽快制定《行政监督法》,进一步强化行政问责的体制外控制,完善公民个人申诉渠道,以完善的法律保障公众对政府的监督;尽快制定《行政道德法》,构建各级行政机关及工作人员的从政道德评判监督机制。

2.培养和谐的行政问责文化。建立新型的行政问责文化,把问责文化内化于人们的潜意识之中,使问责主体自觉主动地利用其问责权力和机会,真正发挥问责的监督制约作用;使问责客体更积极地回应社会诉求,真正为自己的行为负责。我国的行政问责文化建设既要有前瞻性、全局性,即着眼于从整体上提高全民的责任意识,为行政问责制的推行提供广泛浓厚的思想文化基础和社会基础,也要具有针对性,当前重要的是对公务员尤其是领导干部进行行政问责制的教育和培训,使他们对权力的来源、范围、后果,责任的种类、性质等相关内容加强理解,提高行政问责意识,尤其要把根深蒂固的“官本位”意识彻底扭转过来,真正做到“情为民所系, 权为民所用, 利为民所谋”。

3.努力培育成熟的公民社会。成熟的公民社会是实施行政问责制的重要的社会条件,西方国家和我国香港地区官员问责制得以良好运转的一个重要原因就是公众具有强烈的政治参与意识。因此要培养公众的公民意识和公民精神,倡导公民对政府问责的参与;要推动社会组织的发展,拓宽公民通过合理合法的程序便捷、畅通、高效地参与政治和公共权力的渠道。毕竟,公民积极参与可以以外在压力的形式促使政府负起责任,不敢消极懈怠。

(三)健全配套制度

1.建立健全政务公开制度。政务公开是现代公共行政发展的新趋势,是现代政府及其公务员的基本义务,也是开展行政问责的重要途径和保证。政务公开要求政府及官员在行政过程中扩大政务公开的内容,通过法制化途径建立公开、透明的行政体系;在政府财政预算、收支,公务人员职务调整、政府官员个人则产申报登记等方面全面推进,通过官方网站、新闻发布会、听证会等多种高效便捷的形式主动公布信息、接受监督,实现决策公开、信息公开、执法和办事公开、人事公开。此外,建立政务公开制度还要不断加强人大的地位,充分发挥代议机制回应社会公众意见的制度功能;要积极推动非政府组织的发展,为要求公开一方的利益提供组织化代表和表达机制;要实现司法独立,不断强化司法审查机制;要利用先进的网络技术实施电子政务构建电子政府,以技术促公开。

2.完善政府绩效评估机制。对政府部门进行合理的分工,运用多层次、多角度、多渠道的评价方法,对领导干部和公务员的政治、业务素质和履行职责的情况做出正确、客观的评价,为行政问责制的实施提供科学依据。(1)立法、审计部门进行公共项目实施的审计和监察,向立法机关、政府以及公众公布绩效管理的评估结果;(2)在全国各级人人机关建立必要的评估机构,评价和监督公共部门的公共政策、规划、方案和计划等项目的实施过程及其结果,把评估作为监督公共部门公共管理的有效手段;(3)鼓励和发展民间中介评估机构;(4)加强我国绩效管理的立法工作,从法律上树立对政府进行管理的机构的权威性,使政府的绩效管理和评估有法可依、有章可循,把绩效管理纳入正常发展的轨道。

参考文献:

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[责任编辑:孙 巍]