公共服务多元化供给机制设计

赵战军

摘要:由以政府为单一供给主体的供给模式向以政府、企业、NGO组织、社区、私人等共同参与的多元化供给模式的转变是公共服务供给的必然趋势。而多元化供给的关键是在把握公共性前提下,在公共服务供给领域引入旨在提高服务效率和效益的一系列微观运作机制。

关键词:公共服务供给;多元化;机制;效率

中图分类号:D630.1文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)13—0060—02

一、公共服务多元化供给的机理分析

传统的公共服务供给模式就是政府单一供给制,而这样的供给模式存在着垄断以及歧视等多种越来越突出的问题,因此公共服务的供给模式正在由政府单一供给模式向多元化供给模式转变。多元化的攻击模式就是指政府、企业、NGO组织、社区、私人等多元主体,采取一定的运行机制,共同实现公共服务的供给效率[1]。作为一种公共服务供给的新取向,公共服务多元化供给模式彻底改变了以往单一的供给模式,因而在内容、形式、运作、效果上都呈现出了供给主体多元性、运作形式多样性、服务竞争性、效果监督性等特征。

二、公共服务多元化供给的必然性与可能性分析

1.公共服务政府单一供给存在的弊端要求实行多元化供给。长期以来,我国政府基本上集中了所有的公共资源,提供着几乎所有的公共服务,可以说公共服务几乎全被政府所垄断。这不仅导致政府机构庞杂,政府负担过重,而且还造成了严重的资源浪费、效率低下、公共服务的成本日益提高等一系列问题。资料显示,2007年,我国社保、救济、教育和卫生等公共服务性支出只占去16.1%;而经济建设高达24%,行政公务费用为17%。同时,单一供给体制也带来较为严重的不平等现象,也就是说存在公共服务歧视现象,突出体现在城乡居民所享受的政府公共服务的不平等现象上,这正是造成城乡二元结构的原因之一。2006年农村人口 8亿多人,占全国人口总数的63.78%, 但是2006年国家财政用于农业的支出仅占当年国家财政支出的7.75%[2]。此外,公众对公共服务的需求不断增长,因此由政府单供给公共服务会不断增加政府的财政压力。1994年政府在公共服务领域的财政支出占GDP的比重为12%,到2006年上升则到了19.73%[3]。

2.公共服务市场单一供给存在的弊端要求实行多元化供给。首先表现为市场不能满足如灯塔、公共信息、国防等公共物品的有效供给;对一种公共服务未付费的个人不能被阻止享用该公共服务的好处;在经济发展过程中,一些投资金额大、回收周期长、经济效益低,同时对国计民生具有重大影响的项目,如果只是通过市场来供给,同样不能满足日益增长的需求。其次,在市场经济中,市场的不稳定性如重复出现的通货膨胀和失业,或消费和投资不平衡,会严重影响服务的供给。1929—1933年资本主义的大萧条正是长期执行自由主义政策,任经济自行发展的恶果。最后,市场主导下社会分配缺乏与效率相适应的公平性。

3.公共服务的特性为实行多元化供给提供了可能性。公共服务的受益具有层次性说明了不能笼统的讲政府供给,中央政府和地方政府在公共服务的经营范围上要进行划分。公共服务还和特定的集团联系在一起,受益在一定范围内,萨缪尔森最早就是用集体消费品来表述后来的公共服务的。城市住宅小区居民所需要的部分公共服务就是由各个物业管理公司来提供的,而且这种公共服务对小区全体居民间是不排他的,但对非小区居民则是排他的,杜绝了免费搭车。因而,非政府组织也可以承担部分的公共服务供给[4]。

4.多种因素影响公共服务供给为实现多元化创造了条件。经济制度的差异会造成不同时期、不同地区对公共服务的需求不一样;科学技术和管理创新使得一些公共服务的效用可以分割,收费的交易成本大为降低,使收费成为可能,如有线电视的出现替代无线传输;一部分私人无法完成的公共服务又应该由政府供给,比如大型的基础设施建设,但同时也不排除私人介入;个人偏好、收入水平、文化、风俗习惯等多种因素也对公共服务的供给产生或多或少的影响,很多原本由政府提供的公共服务现在已经由消费者个人拥有了。

三、公共服务多元化供给的机制设计

(一)公共服务多元化供给的基本机制保障

1.竞争机制的建立。公共服务效率能否提高的关键在于是否存在多个公共服务提供商,以及公共服务提供商之间是否存在竞争。对我国这样一个正在推进公共服务改革的国家来说,在行业进入时,可竞争性的市场是非常重要的。要在公共服务供给上形成政府之间、政府与企业之间、企业之间、NGO与政府及企业之间、社区与政府及企业之间的竞争。

2.法律保障机制的建立。多元化供给机制依赖于健全的法律以及独立的司法体系。因此, 必须着手制定有关法律, 如公共服务规章,互联网电子公告服务管理办法,公共服务听证等,特别是加速司法独立的进程。同时, 把各级政府的财权和事权在宪法或相关法律中规定清楚, 使中央和地方均有各自的税收立法权及其解释权和调整权, 做到依法理财, 也使其它各级政府向乡镇政府转嫁事权的行为失去合理性。

(二)公共服务多元化供给的具体机制设计

1.建立以公众需求为导向的公共服务提供机制。传统政府公共服务供给的一个主要特征,就是以行政计划替代公众意愿,以精英设计替代公众参与,忽视公众的需求和偏好。如在许多地方,从公共项目建设安排到公共服务提供,都是由政府部门说了算,公众对公共服务决策的影响非常有限。建立以公众需求为导向的公共服务供给机制,就是使公共服务供给从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变,这也是社会主义市场经济条件下政府与社会之间正确关系的体现。实现以公众需求为导向的主要途径,一是扩大政府决策的公众参与度。二是政府公共服务水平应当以社会公众评价为主。

2.在公共服务领域引入市场化机制。首先,在公共项目建设领域,凡是属于经营性或竞争性的公共项目,应当扩大开放领域,通过公开招投标、内部竞争、合同外包等市场方式营造市场竞争机制,允许不同行业、不同地区、不同所有制的市场主体参与公平竞争。其次,非政府公共部门的公共项目建设,如学校、医院、新闻单位等事业单位的公共工程项目和采购项目引入市场竞争。第三,在教育、卫生、体育等公共服务领域,不仅应鼓励民间力量参加投资建设,而且应当营造市场竞争环境,利用竞争机制产生的压力,促使各种公共服务提供主体不断改进公共服务的质量。

3.构建政府与社会之间的协作机制。首先,从政府的作用方面看,政府应当更加注重行业公共服务规划和政策制定;制定公共服务提供的标准、质量要求和收费标准,并严格监督执行;建立对提供公共服务的社会组织进行资格认证和登记制度;按照政府重点支持公共服务的先后顺序,结合社会组织服务性收费能力,确定政府资助的比例和方式,并根据情况变化不断调整和增减政府资助;定期或不定期地由政府审计机构或中介机构,对政府资助资金使用方向进行财务审计,以保证政府资助真正用于公益事业;接受社会公众的投诉,并对违规机构做出相应的处理。其次,从社会组织的作用方面看,社会组织应当按照行业服务标准向社会提供规范的公共服务;对受到政府资助的公共服务项目,社会组织不能自行加价收费;对于服务性收费,应当按照投入和成本制定收费标准并对外公布,接受监督;属于以营利为目的的部门,不论是公立还是私立,是公营还是私营,都应当作为企业,形成政企关系。最后,从公众的作用方面看,公众有权利在平等公正的基础上获得公共服务,有权利了解公共服务内容和收费标准依据,提供公共服务的组织不应当拒绝和隐瞒;公众有权利选择公共服务提供主体和服务项目,并在充分知情的前提下支付公共服务费用;对公共服务提供中的违规行为,如提供的公共服务的质量与收费标准不对称,公众则有权利向有关的政府部门提出控告,并获得损失赔偿,政府不得借故推卸监督责任。

4.建立公共服务供给的质量监督机制。公共服务质量监督机制包括公共服务监督机制、 法律责任追究机制和权利救济机制等配套公法机制。一是权力机关、司法机关、上级行政机关以及社会公众等法律监督主体对政府直接提供公共服务的过程加以全方位监督,防止其违法、失职或滥用权力;对依法提供公共服务的非营利组织和获得特许经营权的工商企业加以监督,防止其滥用社会权利和市场权利;对获得特许经营权的工商企业的履约情况加以行政监督。二是公法要在规定政府公共服务供给职责和职权的同时,相应规定不依法履行职权和职责所要承担的行政法律责任;对不依法履行公共服务法律职责行为的发现、调查和查处等纳入行政法律责任追究机制。三是针对政府和行业协会提供的公共服务的权利救济,可以依法诉诸行政复议、行政诉讼和国家赔偿[5]。

5.建立政府公共服务供给的绩效评估机制。通过绩效管理改进政府公共服务是国际上的流行趋势。在我国,政府公共服务供给尚未实行严格意义上的绩效管理和评估。虽然政府公共服务的成本产出计算较为复杂、难以界定和量化,不像企业可以用经济指标衡量那样容易,但难度大不等于政府供给的公共服务不能实行某种形式的绩效管理和评估。首先,应当加强绩效管理研究,探讨设立适合我国政府公共服务特点的指标体系和测量方法,为政府实施公共服务提供理论依据和可操作性的方案。其次,绩效指标的设定不易过于复杂,追求指标体系的完备,让人望而生畏,尤其在起步阶段,而应当以简易便行为原则,随着经验的积累再增加量化指标。再次,应当注重绩效导向,强化成本效益核算,使资源配置、权力赋予、奖励报酬与服务绩效挂钩,形成激励机制。

参考文献:

[1]王勇.公共物品供给的主体多元化[J].陕西广播电视大学学报,2002,(4):35-37.

[2]许跃辉,朱道才.欧洲公共服务创新及其对我国的启示[J].探索,2004,(4):25-26.

[3]徐增辉.论我国公共服务供给现状及市场化改革[J].华北电力大学学报:社会科学版,2005(3):29.

[4]刘静波.公共服务的多主体供给分析[D].西安:西北工业大学,2006:16.

[5]林万龙.农村公共物品的私人供给——影响因素及政策选择[M].北京:中国发展出版社,2007:89.

(责任编辑/李璐瑶)