终身学习立法与经济危机中的中国教育攻略

陈筱贞

摘要：经济危机席卷全球，本在攀升的失业率雪上加霜ｍ教育部在此背景下的2009年初，决心加快《职业教育法》修订进程，全面启动《终身学习法》起草工作，文章认为其对国家崛起、发展成人教育产业乃至复苏其他行业都有攻略实效。

关键词：教育市场；管理归口；民间投资

中图分类号：G726文献标识码：A

2008年开始陷入的世界性经济危机，带来最关键的问题就是就业，国际劳工组织发出警告，到2009年底，金融危机可能使世界失业人口上升到2.1亿，将是10年来全球失业人数的最高点，2009年中国需要安排就业的人数达2400万人。经济危机打击了就业信心，却为终身教育产业及职业培训行业带来了发展的机遇，越来越多的毕业生、失业人员、在职人员关注自己就业和发展，投资者们着眼就业市场的增长空间，培训机构竞争方式层出不穷，调控终身教育市场的立法呼之欲出。而目前国内培训市场还存在诸多混乱现象，从体系构建到行业运作都有进一步研究的价值。

一、终身学习立法的强国意义及走势

终身教育的发展是国家某一时期政治经济政策的产物。从上世纪60年代以来，终身教育成为诸多国家教育改革和发展的基本思路，成为各国教育立法的指导原则，并影响着西方教学教育理念及模式的发展，19世纪80年代以后，美国取代了英国成为当今世界上最发达的资本主义国家，日本和德国能够在二战后仅用短短二三十年间实现经济腾飞，都证明经济发展与重视成人教育的程度息息相关。据分析，美国崛起时，其劳动力有90％受过教育和训练，早在1988年日本受过教育的劳动力就高达95％。

终身教育立法是在20世纪初进行的，当时主要的资本主义国家都发生了经济危机，资本家为了提高劳动生产率和减缓阶级矛盾，比较注重对工人的培训。这种政治、经济背景下，国家以立法的形式把成人教育纳入了法制化轨道。美国、英国、法国、联邦德国和日本等发达国家都先后制定了成人教育法规。如美国的《成人教育法》、法国的《终身教育法》、《职业训练法》、《职业继续教育法》、德国的《职业教育法》、日本的《职业能力开发促进法》、韩国的《终身学习法》等等。20世纪60年代联合国教科文组织终身教育思想的提出，使成人教育在整个教育体系中的地位和作用越来越被世界许多国家所推崇。

1998年，我国台湾地区在欧盟推出的欧洲终身学习年后，颁发了台湾《终身学习白皮书》，2002年公布《终身学习法》。澳门地区颁行《成人教育法令》，香港也日益注重成人教育的规范化、法制化。三地成人教育立法或政策构建的终身学习理念及体系，为我们出台《终身学习法》作了很好的呼应。

2007年《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》明确提出，要完善中国特色社会主义教育法律法规体系；2008年中国成人教育改革发展三十周年暨中国成人教育协会年会进一步加强有关终身教育立法的调研与论证工作，2009年教育部长周济在年度工作会议上表示，今年教育部将大力加强教育法制建设，全面启动《终身学习法》起草工作，国内立法进程上，2005年7月，福建省政府颁布了《福建省终身教育促进条例》，上海、湖北等省市也在为终身学习立法进行调研和着手起草，教育部已经启动了《终身学习法》的起草工作，组织有关专家广泛开展了推进终身学习立法的相关调研。

二、当前中国终身学习立法的困境及难点

据分析，2005年全国各类教育培训机构已经发展为数十万家，同时，教育培训业规模在以每年30％以上的速度迅速增长，某些培训机构为盈利而采取不正当手段恶性竞争，我们的终身教育市场处于成长阶段，从理念到运作上，终身教育领域在新法出台之际，还有问题亟待观望和调整。

(一)终身教育市场相关概念的厘清

教育培训机构名目繁多，为从体系上构建其市场准入、办学规则及监管支持，我们首先对终身学习体系中的相关概念，作如下理解：如果把国家教育分学历教育和非学历教育，那么继续教育是继学历教育之后的非学历教育，是终身学习体系构建的主要途径。成人是继续教育的主要对象，职业教育是继续教育的一个组成部分(当然，成人教育和职业教育也存在与学历教育同步的情形)，国家终身教育战略在很大程度上通过成人教育和职业教育实现。

(二)我国现行的教育立法体系分析

改革开放以来，为了保证教育事业健康迅速地发展，我国政府相继出台并实施了一系列的教育法规。如1986年的《义务教育条例》，1995年的《教育法》，1996年的《职业教育法》，1998年的《高等教育法》。其中，《教育法》只是教育的基本法，主要是对全局的问题进行规定；《义务教育法》、《职业教育法》和《高等教育法》只是分别关于义务教育、职业教育和高等教育的规定。现有的《民办教育促进法》是从非政府出资办学的角度出发作规制。此外，要引进外国教育资金和资源，与外国教育联合办学，还要不断随《外商投资产业指导目录》的调整，完善《中华人民共和国合作办学条例》及《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》。教育立法体系中成人教育立法缺位，各法的调整领域存在交叉，从完善教育法体系的角度来说，制定具有统领性的涵盖成人教育的终身学习法是必须的。

三、终身学习立法框架的构建和关注热点

终身教育法律应该包括对终身教育计划、学习权、教育的组织管理机构、资金来源及用途、学习成果的认定、设施的建设和利用，以及专业队伍的建设、师资培训、监管责任等方面的重要问题做出明确的规定。目前存在几个热点问题：

(一)理顺管理归口、行业利益方面的关系

理顺关系包括理顺教育部门和人事部门、劳动部门之间的关系。理顺人事、劳动部门和行业主管部门的关系，理顺成人教育自愿性和强制性的关系。国家法律没有就成人培训教育做出过政府管理部门之间职能的划分，由于无法统一规范，各地、各行业的具体做法差距很大。目前，教育行政部门一般不涉及对行业成人培训教育的管理，人事行政和劳动行政部门对成人教育管理的介入是因为该两部门都是人力资源开发和管理部门，各行业(建筑业、旅游业、餐饮业等)主管部门，因是行业内人力资源使用管理部门，也介入对行业成人培训教育的管理。有的地方强调政府人事管理或者劳动管理的统一性，实行统一培训计划、统一组织实施、统一颁发证书，显示了该地方人事行政部门或者劳动行政部门的管理力度。有的地方把对行业内企业资质等级管理和个人执业资格注册管理，发展到了成人培训教育中去，显示出该地方行业主管部门的强势。有的地方则由人事或劳动与行业主管部门联合发文，共同管理，直接或间接地分享培训教育的丰厚利益是管理归口不一的主要原因，这同时使成人教育自愿性和强制性的划分失去原有的意义。

(二)体现地方性特色的适度性

成人教育作为一种社会资源，作为一种产业，本身的发展也应随着市场化的进程而改变。与我国地区发展不平衡相对应，继续教育发展也不平衡，如东部沿海经济发达地区与中西部发展区的教育基础、需求及发展方向会呈现不同态势，有的与农村发展直接相关、有的则以出国培训、IT培训为热点。继续教育机构针对不同的对象，所处的区域经济、地理环境以及地方财政，选择不同的类型，开拓不同的领域，终身学习立法应在国家统一的立法框架引导下，为地方立法和政策出台预留空间。

(三)经费来源及营利性与公益性的衔接

运用法律手段调控教育投资是国际通行的惯例。成人教育资金一直存在营利性与公益性的协调问题，我们倡导国家、社会、企业多渠道结合办学，但其间的投资责任及利益分配一直未有立法高度的规范。

发达国家教育立法中，均明确政府对成人教育或终身学习的财政支持责任，并在此基础上，强调多渠道的经费筹措原则，法国在1984年颁布的《职业继续教育法》中规定资金的来源有两个：一是国家，二是企业，教育项目主要是利于国计民生的成人基础教育和职业教育。美国《成人教育法》对于开展成人教育的拔款也有详细的制定。联邦政府和州政府的财政支出中都有相当一部分用于成人教育，联邦政府还对残疾人、老年人、长期失业者、妇女等社会特殊群体的成人教育有专项拔款。澳大利亚职业技术教育和培训的经费主要来源于联邦和州政府的投入。日本早在1976年文部省社会教育局编制的预算中，就已经有了“终身教育”的名目。我国在成人教育方面，目前还未看到政府财政支持的明确立法。

那么，从民间投资来看，由于受到金融危机的冲击，许多准备进入其他领域的产业资本和风险投资转而聚焦到了教育行业。2008年前10个月，国内已披露的教育业投资金额超过2.85亿美元，超越IT、房地产等传统热门行业，占据创业投资市场份额的1/3以上。“中国职业教育与成人教育投资合作洽谈会”至今已举办了4届，签约金额超过70亿，其中民营资本投资、风险基金投资、中外品牌对接等项目极大地推动了教育领域的投资和合作。民办教育行业中最先上市的新东方，在资金运作模式上做了开拓，给中国教育界带来了比较深远的影响。

同时，培训教育业的连锁企业数量稳步增长，全国性连锁品牌正在形成。终身教育市场的产业化特征在资本市场日益成熟的当前逐渐体现出来，其资金筹措途径可以考虑组建教育基金、发行高等教育债券、发行教育彩票、项目融资、资产证券化等方式。十一届全国人大二次会议代表建议尽快制定《教育投资法》，在加大教育投资力度，明确各级政府职责的同时应考虑在立法上对教育投资进行全方位的系统规范。另外。终身教育营利的和完全公益性的要区分开，该交税的交税，该免税的免税，公益性的到一定时候政府还应该给予津贴。

(四)行业监管的体制化

中国目前没有包括继续教育阶段在内的终身教育法，又缺乏权威的主管部门实行监管，或者行业协会协调市场，缺乏与灵活市场机制相配套的规范的制度体系和运作模式。借鉴蒙代尔国际企业家大学校长提出的理念：小机构向大机构靠拢，大机构培育市场，通过联合、整合培训资源来克服无序的竞争，无疑是一有效途径。

我国的成人教育管理工作在传统教育管理体制下原来由政府承担的许多专业化的职能，如咨询、评估、监督等需要分离出来，强化专业行业组织在继续教育中的公共服务功能，如澳大利亚的咨询委员、香港SPACE的学术质量保证体系，通过行业协会自律监管。另一方面是建立权威有效的检查监督和信息反馈机制，如法国形成了系统的执法监管机构和一整套处理教育纠纷的司法制度，日本“终身学习审议会”、美国的“全国成人教育咨询委员会”都是法律中明确规定的管理机构，对继续教育起到了很好的规范作用。终身教育机构应该把触角深入到社区，应该由协会协助政府管理，在成人教育管理工作中充分发挥行业组织和各种学术团体、中介机构的作用，是其有别于普通教育的社会化、产业化的体现。

四、中国终身学习立法的导向及展望

我国终身学习立法所不能回避的一个问题就是终身教育的产出成果已经商品化、市场化，预计到2010年，中国教育培训市场的潜在规模达3000亿元人民币，只有按照市场规则办教育，才能培养出有生命力、有效益的教育产品。

终身教育是提高劳动者素质和技能水平的重要渠道，是解决“三农”、就业、再就业问题的需要，也是改善民生的重要手段，是建设学习型社会的重要支撑。确立终身教育的法律地位，是世界大国崛起成功经验，在与各国的合作与竞争中打造有中国特色的终身教育机制，营造良好的社会氛围，是实现和谐社会以及中国安全应对经济危机的教育攻略。

参考文献：

[1]陈乃林，面向21世纪中国终身教育体系研究[M].北京：高等教育出版社，2002，(1).

[2]高志敏，终身教育，终身学习与学习化社会[M].上海：华东师范大学出版社，2005，(3).

[3]吴遵民，现代国际终身教育论(新版)[M].北京：中国人民大学出版社，2007，(10).

作者单位：浙江广播电视大学文法学院

[责任编辑：匡春凤]