论环境标准与食品安全

吴汶燕

【摘 要】 长期以来,食品安全一直受到人们的广泛关注。与食品相关的环境标准就是主要针对食品生产的整个周期所制定的特定的环境标准,旨在保证食品安全的同时,更加有效地防止和减少对环境的负影响,通过“环境友好”的生产活动,实现食品安全与环境保护的“双赢”。

【关键词】 国际环境法;食品安全;环境标准

“民以食为天”,持续有效地获取食物是人类赖以生存和发展的前提和基础。随着经济发展与科技进步,人们获取食物的能力大大提高,食物品种日益丰富,但与之相伴,食品生产引发的环境问题也日益突出和变得复杂。不仅仅食品本身,环境(污染)问题也成为威胁食品安全的主要因素。于是,食品生产的环境保护成为全人类共同关注的重点。在此基础上,环境保护已经从末端治理向事先预防和全过程控制转变,从简单的治理技术向生产工艺技术渗透。国内外纷纷制定各项与食品安全相关的环境标准,将环境保护思想融入食品生产管理理念中,以实现食品生产的可持续性和全球环境保护之目的。

一、环境标准产生之必然

产品环境标准是国际环境法中的一个概念。直面威胁人类生存与发展的环境危机,国际社会形成了调整环境问题的若干国际法规范,即以国际法为基准用于调整国际环境问题的各种具体法律措施。其中最早也是最有特点的环境保护法律手段之一就是制定环境标准。国际环境法中的环境标准指的是国际环境条约中所规定的人类活动对环境的影响和干扰不得突破的限度。一般情况下,这些标准通常与工业领域为保护人类健康而使用的产品标准化相一致。产品环境标准可以采取多种方式:可以采取列出某些产品禁用物质的形式(如含汞的杀虫剂);可以规定某个产品的成分(如对化学物质);也可以设定排放的标准(如对汽车发动机)。产品环境标准针对产品的整个生命周期规定了产品相关环境要求,其范围包括原材料的选择、产品的设计、加工、生产、出厂、使用、回收乃至循环利用全过程,旨在规范产品的设计、生产和使用过程中的环境影响,在许多方面体现出预防为主和全过程控制的思想。

作为国际环境法实施的一种直接规制手段,环境标准已经得到了国际社会的普遍承认和广泛使用。产品环境标准的产生和实施,是以全球范围内发展观的改变为背景的。传统的经济发展只注重经济总量的迅速增长,是一种粗放型的经济增长方式,往往以牺牲环境为代价,它一方面造成了环境资源的极度浪费,同时也导致了不可挽回的环境污染和破坏:水资源短缺、“三废”排放日益加剧、森林锐减、湿地缩小、水体污染、土地荒漠化、臭氧层破坏、气候变化……科学技术的迅猛发展和生产力的极大提高使得人们对自然的开发和利用能力达到了前所未有的水平,然而,人们对大自然掠夺性的开发,不合理的开发手段和不恰当的开发方式也已远远超出了自然环境更新的速度;生产过程中大量废弃物的任意排放,使许多有毒、有害的物质进入自然环境并在环境中扩散、迁移、累积和转化。伴随着机器的轰鸣,伴随着工业产品的日益丰富,伴随着工业化国家的经济发展,接踵而至的是全球性的生态危机。人类有了越来越深刻的认识:环境的退化已使人类陷入深深的生存危机之中!为了拯救自己,为了子孙后代,为了活着且健康,我们必须刻不容缓地采取共同的行动,进行广泛的合作,制定并遵守共同的规章制度以规范我们的环境行为。

产生于环境问题成为危及全人类生存与发展的全球性根本问题的国际环境法是关于国际环境问题的国际法原则、规则和制度的总和;是调整其主体在利用、保护和改善环境而发生的国际交往中形成的,体现各主体之间由其社会经济结构决定的在利用、保护和改善环境方面的协调意志的,调整国际环境关系的法律规范的总体;是保护环境和自然资源、防治污染和制裁公害领域的国际法律规范。作为人类保护环境的行为准则和规范,国际环境法以保护全人类共同利益为己任,以“地球一体”概念为基础,努力构建全方位、多层次的环境保护法律制度。国际环境法从其产生到之后的不断发展,从主要规范可能会给环境带来不利影响的物质到对环境的综合保护,表明越来越多的法律手段将对环境的法律保护建立在人类各方面活动的基础之上。

二、与食品安全相关的环境标准

安全的食品和健康的环境都是与人类生存休戚相关的决定因素,然与此二者之间依然存在着更深层次的联系。凡有生命之物,无不存活于能够使之存活的环境之中。环境直接影响着食品生产与安全。例如,古代中国不同时期地理环境的特点及其变迁,对食品生产种类、生产重心、耕作方式、主粮地位等都产生了重要的影响,使不同阶段的食品生产呈现不同特征。以农业生产为例,秦汉以前黄河流域是中国食品生产的重心,黄河流域的粟、麦等农作物处于主粮的地位。这是由于雨热同期的季风气候特征和数量众多的人口特征,决定了中国的食品生产结构以农业生产为主,同时南北不同的气候和土壤差异决定了黄河流域成为中国食品生产的重心。到魏晋隋唐时期,气候逐渐变得凉爽干燥,长江流域的环境变得越来越适宜人居和农业耕作。于是,稻米种植面积日益扩大、产量不断提高,稻米总产量开始超过粟、麦而居于主粮的地位,长江流域成为中国最主要的食品生产基地。

然而,陶醉于“征服自然、主宰万物”种种错误观念中的人类无限度地开发土地以扩大种植面积来增收,盲目的生产行为日益造成了严重的地理环境变化,破坏了其赖以存续的环境却浑然不觉。终于有一天,潘多拉魔盒被打开,人类最终遭到了大自然的报复——对土地尤其是山区的垦殖带来的水土流失使得河道和湖泊淤积;对江河湖泊进行围垦导致湖泊面积缩小甚至消失,而这些又进而造成大自然水旱灾害调节能力减弱,致使水旱灾害频发,从而影响甚至破坏着人类的生产活动。当环境问题无一例外地成为悬在地球上每个人头顶的达摩克利斯之剑,当整个人类的基本生存面临难以逆转的严重危机,人类有了共同的认识:“环境保护无国界”,环境问题的解决需要广泛的国际合作。从作为国际环境法诞生标志之1972年斯德哥尔摩人类环境会议,到1982年内罗毕环境会议、1992年里约热内卢环境与发展大会,以及2002年约翰内斯堡可持续发展峰会,每一次国际环境会议的举行以及国际环境宣言和决议的通过都成为国际环境法发展道路上里程碑式的见证。

在国际环境法领域,国际宣言与决议依其效力可以分为两类:一类是具有法律约束力的国际文件,例如《联合国人类环境宣言》、《里约热内卢环境与发展宣言》等,它们通常获得了世界各国或大多数国家的通过,创立了得到各国承认的国际环境法原则、规则和制度,是一种促进国际环境法“进一步发展的潜在性规范渊源”,是国际环境法的渊源。还有一类是不具有法律约束力的文件,主要包括国际组织和国际会议的建议、行动计划等,它们虽然没有法律拘束力,但往往有助于国际条约的产生和国际习惯的形成,影响着各国的行为。

在当前国际社会,国际环境宣言和决议的重要作用不容忽视。在关乎人类活着且健康的食品安全与环境保护领域尤其如此。1982年《内罗毕宣言》原则8倡导“作进一步的努力,来发展环境无害化,寻求利用自然资源的方法和管理方法”,并在其原则9中要求“……所有企业在采用工业生产方法或技术以及在将此种方法和技术出口到别国时,都应考虑其对环境的责任”。这些规定对与食品安全相关的环境标准的产生与发展具有重大影响。1982年《世界自然宪章》第21条规定“各国和有此能力的其他公共机构、国际组织、个人、团体和公司都应:……(b)制定可能对大自然有不利影响的产品制作程序的标准,以及议定评估这种影响的方法……”。其中将与食品安全相关的环境标准的制定主体扩大化,表明在其标准的发展与完善过程中每个主体都应承担起应尽的责任。1992年《里约环境与发展宣言》中也明确指出:“各国应制订有效的环境立法。环境标准、管理目标和重点应反映它们所应用到的环境和发展范围……”。这些宣言和决议中反复强调的关于与食品安全相关的环境标准的重要原则和规则,已经构成了累积的法律效力,确认了与食品安全相关的环境标准的有关原则和规则,也必然促进规范食品安全与环境保护行为的与食品安全相关的环境标准的逐步发展。

应当指出的是,任何法律制度都是因应时代和人类社会发展的需要而产生的,然任何法律制度产生之灵魂乃蕴藏其背后之价值理念。与食品安全相关的环境标准亦如此。其是在“环境友好”这一理念基础上构建起的相关法律制度。

“环境友好”的理念,中国自古有之。《中庸》曰:“喜怒哀乐之未发,谓之中;发而皆中节,谓之和。中也者,天下之大本也;和也者,天下之达道也。致中和,天下位焉,万物育焉。”这是儒家主张的人与人、人与自然的相互依存和统一关系,强调“天人合一”的人与自然的和谐。《道德经》曰:“人法地,地法天,天法道,道法自然”,这是道家主张的人要顺应自然,尊重自然规律,强调事物发展的规律性。此外,中国古代还颁布和制定了大量保护自然资源和环境的法令和制度。中国古籍《周书》云:“春三月,山林不登斧,以成草木之长。夏三月,川泽不入网罟,以成鱼鳖之长。”又《礼记•月令》载:“孟春之月,命祀山林川泽,牺牲毋用牝;禁止伐木;毋覆巢,毋杀孩虫、胎夭、飞鸟,……。”这些规定都体现了珍爱万物、节约资源、用之有节的“环境友好”理念。

在国际环境法产生和发展的过程中,“环境友好”理念催生着越来越多的国际环境宣言与决议对与食品安全相关的环境标准进行规范,直至1992年联合国里约热内卢环境发展大会通过的《21世纪议程》正式提出了“环境友好”的理念,其中有200多处提及包含环境友好涵义的“无害环境”概念。2002年世界可持续发展首脑会议,将经济发展、社会进步和环境保护作为可持续发展的三大支柱,世界对“环境友好”的认同程度进一步提高。要求我们建立一套行之有效共同遵守的环境标准以规范我们的行为,保护和拯救我们的地球家园。

三、与食品安全相关的环境标准之发展趋势

由于环境保护是科技性很强的系统工程,保护全球环境既需要定性管理,又需要定量管理。研究和制定科学的环境标准,既为开展国际环境保护活动提供了重要依据,又给国际环境法相关原则、规则和制度的制定和执行提供了基础和保障。国际组织作为国际环境法的重要主体,在与食品安全相关的环境标准的制定和推广过程中以其特殊的职能发挥着重要作用。世界最大的国际标准化专门机构——国际标准化组织于2005年9月1日发布了《食品安全管理体系》标准ISO22000。作为首个针对整个食物链进行全程监管的国际统一食品卫生安全管理体系,ISO22000为食品卫生安全管理提供了新的依据和方式。通过建立食品安全目标导向、实施过程识别与危害分析、制定良好的操作规范并以其指导有效生产;建立监测、测量体系以及持续改进体系,以促进食品安全方针和目标的实现。该标准将“过程方式”、“系统管理”及“持续改进”等现代产品质量管理领域的先进理念相融合,在提高食品安全的同时,加强了对环境的监管力度,将可持续性生产作为中心思想贯穿之。

此外,危害分析和关键控制点分析,以及良好生产规范也是当前国际社会较为通行的食品安全相关的环境标准。前者是用于对某一特定食品生产过程进行鉴别评价和控制的一种系统方法。该方法通过对食品全过程的各个环节进行危害分析,找出关键控制点,采用有效的预防控制措施,并实施有效的监控,使危害因素降到最小程度。HACCP已成为一个为国际认可的、保证食品免受生物性、化学性及物理性危害的预防体系。后者是一种特别注重食品生产过程中品质与卫生安全的自主性管理制度,规范食品生产、加工、包装、运输和销售。它要求食品生产企业应具备良好的生产设备、合理的生产过程、完善的质量管理和严格的检测系统,确保最终产品的质量(包括食品安全卫生)符合法规要求。

较之早期的环境标准,新标准不仅强调对食品本身的安全要求,更为突出的是将关注的目光转向了控制企业活动所造成的环境影响。与此同时,越来越多的人们认识到,保护环境与保障食品安全、提高食品质量是相一致的。例如,生产过程中排放的废气通过雨淋或自然沉降,污染了作为食品生产的原料的农作物;废水中持久性有机污染物和重金属等在农畜水产品中富集,进而损害进一步加工的食品。因此,高标准的环境要求为生产具有较高的品质和安全性的产品提供了良好的前提基础。于是,国际环境法领域许多重要原则被纳入与食品相关的环境标准之中。它们要求在生产管理的过程中,对于那些有害于食品及环境的物质和行为进行有效控制,以防止环境损害的发生,即通过制定环境标准对生产过程中使用的物质和生产行为进行规制,以此减少环境污染并避免环境损害。这是国际环境法之“黄金原则”——预防原则的重要体现。同时,这些标准特别强调了“全过程控制”和“可持续发展”的思想,将食品生产管理范围延伸至整个食品链,即通过对生产、制造、处理或供应食品的所有组织进行充分控制以努力提高其识别和控制危害的能力。这是国际环境法可持续发展原则的要求。更深层次来讲,乃基于“只有一个地球”的共同认识和保护全球环境这一人类“共同责任”。

任何一个法的新领域的产生,都是建立在一定的社会发展客观现实的基础之上的,当出现了法律调整范围以外的问题且这些问题不断增加和严重之时,就需要新的法律制度的出现以调整和完善那些对人类社会造成危害和影响的规制制度。通过制定符合规律的法律,使人类违反规律的活动也要受到法律的规范和惩罚,通过法律的规制指引和鼓励,使人们的活动符合自然和社会发展的客观规律。而这一关系和规律,在国际环境法这一领域内显得更加重要。要想有效地解决环境问题,有效地保护地球环境,就必须建立起以自然规律为基础的法律制度,把人与自然的问题纳入法律规范的范围内,对相关行为进行法律规制,以促进环境问题的解决和对自然的保护。

当前,环境标准的丰富与完善使之已不仅成为促进企业和其他组织提高管理水平、保证产品质量、提高竞争力的可靠方式,同时也成为从源头上确保产品安全、保护全球环境的战略性选择。然而,飞速发展的食品开发和生产活动以及由此造成的日益严重的环境破坏,已将现有的法律制度远远抛在身后。燃眉的环境危机要求我们树立环境与人类和谐相处的观念以指导我们的行为,要求国内外通过制定法律制度来促进和保障人类与环境的健康和可持续发展。通过关注生产活动对自然生态环境的影响,通过降低生产活动对环境的负面影响,通过控制生态环境要素的质态变化,将食品生产活动规划在生态承载力和环境容量限度内,大大提高资源的利用效率与开发价值,最大限度地减少资源消耗,降低或消除废弃物,保护地球的生命力和多样性。