突发公共安全事件档案工作的特点

孙桂丽　李润华　房永丽

“五一二”四川汶川大地震发生后,党中央、国务院、中央军委迅速反应,有力有序有效地展开了救援行动。这是继2003年“非典”、印度洋海啸及南方雨雪冰冻灾害之后,人类社会遭遇到的又一次特大灾难。灾害事故在给人类社会造成巨大灾难的同时,也敲响了公共安全的警钟,加深了国际社会对突发公共安全事件的关注。我国政府历来十分重视公共安全,国务院常务会议早已通过了《国家突发公共事件总体应急预案》,并已颁布实施。可以预见,作为专门档案门类,突发公共安全事件档案呼之欲出,很快将成为各级档案部门的重要工作内容和工作对象之一。因而,有必要对突发公共安全事件档案的主要特点开展探讨研究。

1.形成领域的多元性。公共安全领域广泛,突发灾害事故类型繁杂:既有自然因素导致的地震、海啸、旱涝风暴等“天灾”;也有人为因素造成的火灾、污染、生产事故等“人祸”;还有二者共同作用产生的疾病流行、交通事故以及敌对势对的破坏、恐怖活动、战争等。其范围之大、领域之宽、类型之多,使人难以预防和预料。其波及影响面绝非是单纯的公共安全范畴,而是更为深广的政治、经济、科技等多元领域。以所谓“天灾”导致的各种灾害为例,其所形成的真实记录随灾害事故发生的时空、类型、程度及人们应对、抗御能力消长强弱等变化,其所波及影响领域完全突破了单一的公共安全范畴,迁延扩展到多元的社会、自然、经济、科技等诸多领域,从而使相关的突发公共安全事件档案多时空、广领域、全方位地产生。

2.记录内容的综合性。受突发公共安全事件档案形成领域多元性及其他因素的影响,突发公共安全事件档案在记录内容上具有综合性的特点。其不仅在形成领域上反映多元综合的特点,而且在记录内容上也对应的体现了这一特点。从突发公共安全事件档案的文件材料来源主体上看,既有官方形成的正式文件:如观(监)测记录、应对预案、事中决策、事后处置等方面的文件材料;也有个人形成的非正式文件:如当事人、目击者、亲历人等形成的声像材料、文稿材料,还有相关的会计、统计、数据等材料等等。正是这些来自不同方面、不同阶层及不同载体类型的文件材料共同构成了一个统一整体,综合全面地记录了人们预防、应对、抗御和善后处置突发公共安全事件全过程的档案材料。

3.内容性质的专业性。突发公共安全事件档案内容性质的专业性特点是由它所记录反映的突发灾害事故类型决定的。突发公共安全事件档案类型就是集中地从其专业的角度反映与之相关的内容、方法、手段和记录预防、应对、抗御及善后处置的全过程,使不同类型突发公共安全事件所形成的档案彼此间在专业内容上可以互相区别。由此可见,内容性质的专业性特点是实现突发公共安全事件档案科学、有序管理的重要依据之一。

4.收集整理的机缘性。突发公共安全事件档案收集整理的机缘性主要是指在突发公共安全事件档案中的部分关键材料往往是随机获得的。主要表现在:一是在原始记录的形成上。突发公共安全事件最显著的特征是其难以预测,即其发生的时间、地点、类型、形成及危害程度均具有不确定性。尤其是事发的瞬间与事发的初期来势急速,转瞬即逝,相关职能部门难以在第一时间亲临现场进行从容记录。加之人们一般仅熟悉常态运行下的有关规则,遇有突发灾害事故时不可避免地陷入忙乱甚至慌乱之中,进一步加大了在第一时间形成至关重要记录材料的难度。从过去已发生的灾害事故中看,相当多的第一时间记录材料是由一些目击者、当事人、亲历者在偶然因素促使下不自觉地形成的,从而在客观上使特定时间、特定地点、特定条件下发生的情况有幸被记录留存下来;二是在原始记录的收集上。某些在偶然因素促使下并非自觉地形成的记录材料往往弥足珍贵。而其形成者、持有者却多非专业人士或职能部门的人员,其形成、持有相关记录材料的目的、意图各不相同。但从记录真实历史、总结经验教训的角度看,这些记录材料最具证据力、说服力,如果不能由档案部门及时收集整理、集中保存,极易随时间推移而散落遗失,使珍贵的记录丧失其应有的价值。因而突发公共安全事件档案中的一些记录材料,无论在其形成还是收集中,大都具有某种偶然的因素,表现出明显的机缘性特征。

5.保管场所的分散性。建立和完善突发公共安全事件档案的目的在于完整准确地记录反映事件真实面貌,为日后总结经验教训与尽量避免或减少突发灾害事故造成的损失提供服务,为维护社会稳定、促进经济社会发展起到信息支撑作用。因此,建立、健全突发公共安全事件档案工作从本质上讲是整个社会公共管理的重要组成部分。然而, 我国当前仍缺乏《紧急状态法》及相应的应对突发公共安全事件的专门职能机构。在突发公共安全事件的形成、收集、积累、管理等方面仍将沿袭既有的方式,短时间内难以由专门职能机构操作完成,由各专业、行业按照各自的职能要求形成并负责保管,将会持续一个相当长的时间。

6.利用范围的限制性。突发公共安全事件档案在利用上必须实行对利用人员范围或级别的限制。这主要是由于在构成突发公共安全事件档案的材料内容中,不仅包括对突发灾害事故经过的如实记录,还包括应对突发灾害事故的各种预案,特别是针对敌对势力可能的破坏活动及战争等的应对预案,具有长久的机密性。尽管国家在应对突发灾害事故中提倡信息公开,给予社会公众以知情权,但相当一部分包含应对方法、措施的预案内容受安全、技术等因素制约而事关重大机密,不能轻易向社会披露。因而,对突发公共安全事件档案进行利用时,要认真处理好保密与利用的关系,区别不同的利用者主体并适当加以限制。把工作查考、职能需要等利用与猎奇偏好、个人查阅等利用区别开来,对利用范围、级别层次等加以适当限制。□

(编辑/丹桔)