论我国政府律师制度的建设

陈　静　王晨晞

我们目前所追求的政府律师制度与上世纪80年代恢复律师制度初期制度持谨慎态度,甚至存在抵触情绪。实践证明,没有政府法制部门的支持和配合,政府律师工作难以开展。由此,如何协调政府律师与政府法制部门的关系,成为目前在我国建立政府律师制度面临的一个主要问题。

一、建立我国政府律师制度应当遵循的基本原则

1.坚持适度发展原则。在中国当下法律服务市场不成熟的状况下,政府律师制度究竟应当鼓励发展还是应当适度地控制发展,这是需要我们认真思考的问题。笔者以为,在目前政府法制部门存在的情况下,政府律师的发展空间实际上相当有限。但考虑我国政府法制机构面临的种种困境以及新时期政府依法行政的迫切需求,现阶段在我国开展政府律师工作是必要的,但应坚持适度发展的原则,而不应过度放开,否则容易产生形式主义和盲目发展的问题。

2.坚持面向基层原则。司法部《关于开展公职律师试点工作的意见》规定,“开展公职律师试点工作的试点范围应限于县(区)级以上地方”。实践中,各地轰轰烈烈展开的政府律师试点工作也大都集中于省市级政府部门。然而,考虑我国法治发展现状,中央、省市层面的政府法律服务市场比较规范,法律人才比较集中,整体素质也比较高,因此,对于专业政府律师的需求并不是非常迫切。而广大基层政权单位,包括区县及乡镇政府,作为同人民群众接触最经常、联系最直接的依法行政“前沿阵地”,其法治状况则令人堪忧。虽然县级政府都配有法制工作机构,但基层政府法制机构普遍存在机构不健全,人员配置少、业务素质低等问题,致使其很难满足政府依法行政的需求。而乡镇政府的法制工作更是出现“空档”,由于没有专门的法制工作机构,实践中多由司法员或办公室兼顾。这样就导致依法行政的大量具体工作到乡镇无法落到实处。

全面推进依法行政,建设法治政府,重点在基层,难点也在基层。基于此,笔者认为,目前政府律师工作的重心应该下移。在中国法治最薄弱的基层政府环节,配备一定数量的政府律师,对于提高基层政府依法办事和依法执政的能力,切实抓好基层依法行政工作,具有迫切的社会需要和强烈的现实意义。

3.坚持多种模式并行原则。政府律师的组织形式是政府律师执业的载体,在目前我国政府律师试点阶段,统一的机构模式固然在管理上有其优越性,但其在操作上的高成本我们也不能忽略。因此,司法部在《试点工作意见》中并没有对政府律师的组织模式作统一的规定。实践中,各地在开展政府律师试点工作过程中,综合考虑本地方、本部门的实际采取了不同的组织管理模式。笔者认为,由于我国经济状况和政府机构组成的本身情况较为复杂,这些形式多样的政府律师组织模式在我国政府律师制度试点阶段有其存在的合理性,对于实践中各地创造出来的政府律师的制度不同的模式,主管部门应当鼓励其在总结经验的基础上不断完善,使之更加有效地服务于政府及其部门。

二、构建我国政府律师制度的路径设想

鉴于政府机构改革往往牵一发而动全身,实施起来困难重重,笔者认为,建立我国政府律师制度可考虑分两步走:

1.近期设计。建立政府律师制度,应围绕我国建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制目标和“精简、统一、效能”的机构改革原则,充分考虑对政府法律服务资源的优化整合,做到既能使之发挥最大作用,又不因动作过大而无法推进。考虑到目前政府法制工作的现实困境和我国政府法律服务资源状况,笔者认为现阶段开展政府律师工作可采用如下模式:以现有政府法制机构为基础,搭建政府律师发挥作用的平台。在组织构建上可以考虑在保留政府法制机构的同时,采取政府雇员制的方式,适当吸收部分社会执业律师充任政府律师,履行政府律师的职责。为了保证政府律师服务的专门性,需要对其禁止执业行为作出规定,即凡被聘用为政府律师的社会律师自受聘之日起,不得在律师事务所及其他法律服务机构兼职,不得以律师身份办理本单位以外的诉讼与非诉讼案件。为了实现优势互补,共同为政府提供优高效的法律服务,应该对现有政府法制部门的职能进行整合并在政府法制工作机构与政府律师之间重新配置:由法制工作机构负责政府规范性文件的起草、审查;负责指导政府组成部门对法律法规的贯彻实施;协调部门间的行政执法活动,开展执法监督。政府律师主要负责代理政府参加诉讼、仲裁活动;为政府招商引资等重大经济项目的谈判提供法律咨询,并对其合法性进行论证;草拟、修改政府签订或审批的各种合同。

2.远期规划。(1)健全和完善相关法律法规,为政府律师制度提供法律保障修改《律师法》,制定《政府律师工作条例》,使政府律师制度步入规范化、法制化的轨道。《律师法》是规范我国律师制度的基本法律,政府律师制度的建立必需得到法律上的认可。因此,为了回应实践的发展,《律师法》应将政府律师纳入其调整的范围,通过对相关条文进行修改,对政府律师制度作出宏观性、指导性的规定,使政府律师制度的建立有法可依。而对于政府律师的具体的管理规定以及行为规则可以采用单行法规的形式加以明确。相关部门可以在总结政府律师试点经验的基础上制定《政府律师工作条例》,作为对《律师法》中关于政府律师制度的细化和补充,明确政府律师的职责、权利义务、组织形式和管理体制,为政府律师制度的建立与发展奠定法律基础。

(2)探索适宜的组织管理形式,推进政府律师规范化发展。建立政府律师制度应着眼于政府法制工作的长远建设,从政府法制工作机制的协调性、科学性和有效性考虑,统筹规划和全面整合政府法律事务办理机构。在各级政府法制部门的基础上,通过严格规范政府法制部门工作人员准入制度,对现有政府现法制部门和法制工作力量进行重构,逐步实现政府律师对法制工作力量的“置换”,进而建立统一而精简的政府大力发展政府律师队伍建立与社会律师同步的专业评价体系。允许政府律师与社会律师一样参加职称评聘、授予有关的专业称号、享受与社会律师相同的执业待遇,与此同时,畅通政府律师与社会律师的互换渠道,政府律师可以辞去公职转为社会执业律师,社会执业律师也可以被录用或任命为政府律师。政府律师申请专为社会律师时,担任政府律师的经历计入执业年限。

建立政府律师的教育培训及交流机制。加强政府律师的岗前培训、继续教育以及交流机制建设。各地律师协会负责政府律师的培训培训、交流、研讨和进修等工作。政府律师加入律师协会,接受律师协会的统一培训与业务指导,参与各种业务培训和信息交流。除了律师协会的培训外,各地司法行政机关也应根据本地的实际组织相关的培训和经验交流,以促进政府律师执业水平的不断提高。□(编辑/李舶)