县市长眼里的“省管县”

肖　强

实现真正意义上的省管县以后，现有的市一级领导去留何地。

2009年8月1日，中国首部推进“扩权强县”的省级政府规章——《浙江省加强县级人民政府行政管理职能若干规定》正式实施，443项审批权限被一次性下放给县级政府。

此前的6月22日，财政部下发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，为财政“省管县”改革提出了具体时间表：2012年底前，力争在全国除民族自治地区外全面推进财政“省管县”。

上溯到2008年3月18日，温家宝总理曾感叹：“一个国家的财政史是惊心动魄的。”“在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”

中国的财政体制甚至行政体制改革正在各省市全面展开。

“省管县”的经济根源

从上世纪80年代我国开始推行“市管县”的行政体制开始，浙江就一直延续“省管县”的财政体制。浙江省政府咨询委员会委员蓝蔚青向《瞭望东方周刊》介绍说，今年8月浙江新一轮“强县扩权”实际上是历次“省管县”改革的自然发展。

1992年，浙江扩大了13个经济强县(市)部分经济管理权限，1997年，萧山、余杭试行享受地(市)一级部分经济管理权限。2002年，浙江省政府决定“强县扩权”，按能放都放的原则，将313项原本属于地级市的经济管理权限下放给20个经济强县(市、区)。随后又把省一级的审批事项从2500多项减少到800多项。

2006年，浙江省委、省政府又决定将金华市16项管理权限以延伸机构方式、115项管理权限以委托或交办方式下放给下属的义乌市，扩大义乌市472项原属省级部门的管理权限。

“这几次‘强县扩权使经济强县的经济管理权限几乎涵盖了省、市两级政府经济管理权限的所有方面，事权和财权趋于统一。”蓝蔚青说，“省管县”的体制优势，“促进了浙江县域经济的发展，使浙江在全国第一个消灭了贫困县，目前在全国‘百强县中占有30席，所有县的财政收入都已上亿。县域经济成为浙江省的一大亮点，长期以来大致占全省经济总量的70％左右。”

到底是省管县体制促进了县域发展，还是县域发展促成和巩固了省管县体制?温州瑞安市副市长陈林对《瞭望东方周刊》说：“两者兼而有之。”由此需要提醒那些陆续跟进“省管县”的省份，浙江县域所展现的活力，有其深层原因。

陈林分析，改革开放之前，由于战略上的考虑，中央在浙江特别是浙南地区极少投资，浙江省、地、市安排在县级的投资也很少。那个时候的经济管理和控制关系，主要依从所有制上的隶属关系，而这种隶属关系又大都是经由投资形成的。于是，浙江县域，这些计划经济下的薄弱部位，由于少有依赖和束缚，反而容易成为市场经济的先发地区。这个态势早在80年代中后期就已经比较明显了。如温州模式真正的发祥地不在温州市区，而是在温州、瑞安周边的一些村镇。

浙江乡镇企业异军突起，甚至到上世纪90年代还有很多戴着“红帽子”，但它们充其量只能挂靠到县、乡的某某部门单位。“如果要求挂靠到市里、省里，人家也不敢收啊，更管不过来。”陈林说，这样一种经济发展格局，对于财政收入、分配和结算格局有着深远影响，使得县、市、省的博弈中，重心不致过于失衡。“省管县”体制由此能够形成，并稳定下来。

陈林介绍，多年以来，瑞安作为浙江经济强县(市)之一，较早和较多拥有了一些“地级”的经挤社会管理权限，财政上直接对省结算。瑞安所属的温州，对下辖的几个县(市)最重要的权限，恐怕还是在干部管理上。副县级以上干部的考核、调配是温州市委管理。至于一些党政职能部门的业务指导关系，就不是那么“紧”和“强”了。

“地级市与所辖县市既然有上下级的关系，就经常是会议传达会议、文件转发文件，还经常有这样那样的检查评比交流考核，上上下下都是不胜其烦。”

扩权强县与弱县扩权

与浙江的“省管县”是历史自然形成的不同，内陆省份的“省管县”则需要自上而下的强力推动。

四川省绵阳市市长曾万明向《嘹望东方周刊》介绍，2007年，四川省政府选择了27个经济强县、百万人口大县、类区代表县进行第一批扩权强县试点。其中，绵阳市入选的有江油市(县级市)和三台县。

2009年，四川省政府又将粮油生产和生猪调出大县中发展较快的县、县域经济激励考核先进县等32个县纳入了第二批扩权试点县，绵阳市人选的有盐亭县、梓潼县、安县。

曾万明说，实施省管县以后，绵阳市着眼于更好更快地发展县域经济，反而加大了市级财政对试点县的支持力度。“在财政基数清理和划转时，既保证了扩权县原来的既得利益，同时不再分享原扩权县税收收入。”

虽然四川省政府明确了“扩权试点县(市)行政区内的事权由中央、省、试点县(市)按事权划分范围分别承担相应的支出责任，市级原则上不承担试点县(市)事权范围内的支出责任”，但绵阳市委、市政府仍然把扩权县作为全市重要的组成部分继续给予支持，除按省政府要求将过去承担的一些常规性的配套补助纳入了对县的补助基数外，对这两年新增的农房重建、提高村社干部报酬等涉及民生的事项给予扩权县专项补助。

同样是“省管县”，山西省晋中市走的却是弱县扩权的道路。晋中下辖11个县市，但三四年前就开始试点“省管县”的只有两个国家级贫困县(和顺、左权)。

“我估计(山西)之所以搞‘省管县，是省委、省政府为了对贫困县的财政给予直接扶持，我们仅仅是才开始试行而已。”晋中市副市长程锡景对《瞭望东方周刊》说。

不过，一些尚未实施“省管县”的县却有点坐不住了。

太谷县县长郝向明给本刊记者算了一笔账：太谷县人口近30万，年财政收入4.7亿元，但扣掉上缴国家和省、市财政的钱之外，其可用财政收入不过1.7亿元左右。

“为什么说‘省管县对县里面好?因为减少了管理层级，就可以把该留给市里面的这一块返回县里了。”为此，郝向明去年参加省一级会议时提了一个议案，希望山西省能把太谷作为“省管县”试点县。

过渡期症候

目前各省市所实行的“省管县”几乎都是从财政管理的角度而言的，几乎没有哪个省把最为敏感的组织人事权下放给县。而几乎所有的县市长都认为，行政体制上的“省管县”是大势所趋，目前的改革处于一个“过渡阶段”。

正是由于改革处于过渡期，出现过渡期症候或许就是一种必然。绵阳市市长曾万明向本刊记者谈改革感受时说：“‘扩权只是扩大试点县(市)部分经济管理权限，不涉及行政管理体制的改变。试点县(市)所在地的党委、政府对试点县(市)经济社会发展规划、跨县域重大基础设施建设以及社会事业发展、重大突发事件处

理等仍然有着不可推卸的领导责任。放权以后，市级有些具体审批权没有了，但是组织领导、指导支持、监督检查、综合协调的职能没有变，而且要求更高了，如果所辖试点县(市)在社会事业、公共服务、安全应急等方面出了问题，责任还是在市上。”曾万明说。

“建议省在推进扩权强县的同时，兼顾地级市的发展空间和产业布局，以便更好地发挥地级市的带动和辐射作用。”曾万明说。

站在地方政府的角度，陈林更担心纵向上的一些主管部门越来越得到强化的部门利益。陈林认为，表面看到的上下级“块块”之间的问题，实际深层是“条块”问题。

省管县、市管区、划小省、强监督

虽然身为晋中市副市长，程锡景还是认为，“现在好多机构的设置已经严重阻碍了生产力的发展。实际上，市这一级就是原来的地区，是省政府的派出机构，不是一级政府，它是代表省政府督促、协调某几个方面的工作的。但是，现在它膨胀成了一级政府，机构越来越庞大，人浮于事。它真正能管什么事?它不是制订政策的，底下要解决的问题它解决不了。现在我们搞市场经济，它又给不了下面钱，只能给下面增加负担。”

最近，蓝蔚青写了不少关于“省管县”的研究报告，而其主旨都是为了回答程锡景们所考虑的这些问题。

在蓝蔚青看来，“省管县”的核心是要把市县关系从上下级关系转变为“兄弟关系”。今后，省直管县，市只管市区；对于辐射能力较强的副省级城市可以继续实行市管县，也可根据情况将周边县并为其市区；对于那些确实需要扩大城区才能充分发挥中心城市功能的地级市，可以确定若干个与中心城市关系特别密切、将来有条件融入中心城市的县由地级市代管，以后逐步实行县改区。同时，强县也可以发展成市。

蓝蔚青的观点几乎得到了所有被采访县市长的赞同。问题是，以后只管市区的市长和县长的行政级别应该等同吗?蓝蔚青的意见是，以后根据各市的发展程度，市领导可以拉开级别，但历史上形成的级别不宜变动。

“其实也没有什么关系，比如晋中市可以多划几个县进去成为区，其他的县还是县的级别，市还是市的级别。”郝向明提出了一个现实的方案。

实现真正意义上的省管县以后，现有的市一级领导去留何地?

“‘省管县和划小省应该同时进行。省一划小，比如说增加到50个省，新增的省里面可以再吸收一部分市里面的干部。退一部分，用年龄卡一部分，提一部分，就地消化一部分，总是有办法的。”程锡景说。

蓝蔚青说，还必须考虑到一个管理幅度的问题。“浙江省多年的实践证明，省政府直接管理六七十个市县的管理幅度可行。”但他也承认，划小省很难，因为我国的省级区划形成的时间较长，动起来会引起很多矛盾。

蓝蔚青曾经在黑龙江省工作。上世纪70年代末期，曾经传过黑龙江要划为两省一市：哈尔滨变成直辖市，东边、西边各一个省。当时省直机关马上就人心惶惶——如果真那么改，省直机关就得离开哈尔滨这个大城市了。

陈林对“省管县”的下一步有自己的研究。在他看来，即便划小省份，县级干部(副县及以上)除了主要领导之外，不可能都由省里直接管理，因为“管不过来”。“我的观点是撤销地级市，恢复地委。地委作为省委的派出机构，专门管所辖县(市、区)的干部，它只要设一个组织部就够了。其他各项政府职能，县里该怎么干就怎么干就是了。”

“当然还有一个更深层的问题，特别是对于县乡两级，上面果真对它放权，最后又怎么制约这些地方官呢?这在逻辑上必然要发展地方民主。”陈林说，“问题是，权力收上去，果真都是在党中央、国务院的领导手里吗?不然。这些权力大都被一些部门利益集团牢牢掌握了，然后假中央之名号令全国。这样的事例难道还少吗?”