浅谈对民事和行政诉讼法律监督范围、程序及措施的完善

吴金山

民事、行政诉讼的法律监督,是宪法和法律赋予人民检察院的一项基本职权,也是我国诉讼的一项重要法律制度。我国《宪法》和《民事诉讼法》、《行政诉讼法》以法律的形式赋予检察机关在民事和行政诉讼活动中的监督权和抗诉权,这对保障诉讼的公正、合法具有重要作用。

一、完善行政诉讼的法律监督的范围和程序

(一)明确检察机关对行政诉讼的监督在起诉阶段开始。检察机关在起诉阶段就开始行使监督权,可以增加原告人对法律的信任程度,又可以使检察机关及时履行法律监督的职责。因此,建议人民法院在收到起诉状后,在立案或作出裁定不予受理前,将起诉状副本发送给检察机关。这样做可以使检察机关掌握行政案件的基本情况,及时履行检察监督权。

(二)确定检察机关的行政诉讼活动参与权。下列几种有影响的重大案件,即涉及国家、集体和公民重大利益、有较大社会影响的案件。

(三)补充检察监督方式,赋于检察机关上诉程序抗诉权。从法律监督的实际效果角度看,上诉程序抗诉要比审判监督程序抗诉更重要,因为地方各级人民检察院对同级人民法院审理的行政案件,情况最清楚,也便于参加全部诉讼活动,便于调查取证,比审判监督程序抗诉减少了许多诉讼过程的周折和烦琐,而且还理顺了检察机关上下级之间对行政诉讼实行监督的具体工作关系。

(四)规定检察机关调查取证权和保全证据权。《行政诉讼法》第34条规定了人民法院在审理行政案件时,有调查取证权,但是检察机关作为法律监督职能部门有无上述权利,法律没有规定。检察机关要对具体的行政诉讼案件的审判活动进行监督,甚至对发生法律效力的判决、裁定进行抗诉,一般都要做一定的调查和取证工作。因此,现行的行政诉讼不接受检察机关调查取证陷入无法可依的状态,对拒不接受检察机关调查取证的公民或单位采取强制措施也无法可依,检察机关也就难以真正行使抗诉权。鉴于上述情况,对现行的行政诉讼法应进行修改完善或在司法解释中明确规定人民检察院有权要求当事人提供或者补充证据,应规定人民检察机关有权指定或聘请有鉴定权的机构及人员进行鉴定。

二、完善民事法律监督的范围和程序

(一)建立民事检察监督的开放性体系。结合近年来各级检察机关开展民事检察工作的实践,我国民事检察监督方式应包括“事前监督”、“事中监督”、“事后监督”三大方式。1.事前监督。即检察机关有权代表国家对部分民事案件提起民事诉讼。2.事中监督。即检察机关有权直接参加人民法院的民事诉讼活动。3.事后监督。即人民检察院认为人民法院所作的民事判决、裁定,在认定事实上有错误,或者在适用法律上有错误,或者由于违反诉讼程序而影响判决、裁定的正确性,根据一定的法律程序对人民法院实施监督。它主要包括提出抗诉、纠正违法和检察建议三种方式。

(二)把调解列入民事检察监督的范畴。调解结案的案件,虽然是双方当事人自愿协商达成协议的,但可能由于某种原因,而达成违背一方当事人真实意思的不公正协议,或者调解虽然体现了自愿原则,却出现违背法律规定的情况。只要已生效的调解书内容违背了法律规定或有明显规避法律的行为,或调解书内容损害了国家、集体或他人的合法权益,比如剥夺了代位继承人的继承权或没有依法保留胎儿的财产份额等,或上述情形中损害了案外人、财产共有人的合法权等情况发生,检察院就应当抗诉,充分行使抗诉权,以克服法院在调解中存在的弊端和失误。

(三)对于民事和行政诉讼监督程序中的相关问题作出具有实践可操作性的明确规定。1.进一步细化检察机关抗诉案件的标准。2.确定抗诉再审案件的审理范围。由于再审抗诉案件是基于检察机关的抗诉行为引起的,抗诉内容与当事人申请再审理由不一致时,原则上应以检察机关的抗诉书为准。但如果当事人申请再审的理由与检察机关的抗诉内容不一致,然而对方当事人同意超出抗诉内容进行再审的,依据当事人意思自治原则,也可依当事人的申请进行再审。3.明确检察机关提出抗诉案件的审级,立法上应明确,再审抗诉案件的管辖法院应当为受理抗诉的人民法院。确定再审抗诉案件的法院是受理抗诉的人民法院可以避免以下弊端:(1)接受抗诉的人民法院都应是作出生效裁判的原审法院的上级人民法院,由作出原生效裁判的上级法院审理抗诉案件,可以防止原审法院因与本案存在利害关系而可能产生的裁判不公的嫌疑,增强公民对法院裁判的信赖。(2)对于专门负责解决争议,适用法律的法院而言,再审抗诉案件的提起及推翻原审裁判涉及方方面面,由处于较高审级的法院直接负责受理和重新审判,可以显示国家对再审的慎重,由上一级法院行使再审权,有利于发挥上级法院对下级法院的审判监督职能,并可以较好的解决因行政区设置与法院审级设置一致性给法院公正裁判带来的压力和影响。(3)由上一级法院行使再审权,原审法院既抛开了自己审自己可能带来的不公之嫌,又可使其集中精力投入对大量第一审案件的審理,及时解决新发生的矛盾和纠纷。(4)确定由上一级法院行使再审权,那么至少中级以上的法院才能行使再审权,也有助地正确发挥宪法和法律在适用上的统一性、一致性,确保司法公正在全社会的充分体现。另外,应当规定再审程序的审限。

三、强化检察机关法律监督职能的措施

完善立法,尽快制定统一、明确的司法解释,为强化法律监督提供法律依据。一是从立法上进一步完善检察监督的法律体系。当前最紧迫的是要加快国家检察监督法的研讨和制定,尽快修订完善《人民检察院组织法》,制定切实可行的《检察官法》实施细则,以分步推进检察监督法律体系的建设。二是尽快补充完善民事诉讼法和行政诉讼法中未完善的内容。如在立案监督上,通过司法解释进一步明确立案监督不仅包括“应当立案而不立案”的监督,而且要包括整个立案活动的全面监督;在审判监督上,通过司法解释规范法庭外调查权,确立庭外查证证据开示规则;在民事行政监督上,通过司法解释规定人民检察院有调卷权,明确对抗诉案件的再审审级的规定,增强其操作性,减少随意性,等等。另一方面,通过立法尽快补充完善民事诉讼法、行政诉讼法及其司法解释中关于诉讼法律监督的保障性规定。三是尽量细化与民事诉讼、行政诉讼监督相配套的有关操作细则。建议高检院尽快制订立案、审判、判决裁定、执行各诉讼环节的监督细则、规则,交由全国人大法工委出面协调并广泛征求意见,以公、检、法、司名义联合发布,共同遵照执行,使检察机关的监督程序进一步制度化、规范化。四是鉴于目前检、法两家司法解释相互矛盾和公、检、法、司各行其是的现状,建议全国人大统一司法解释权,以立法的形式加以确定,明确规定司法解释权的归属,以减少不必要的磨擦,确保司法活动的高度统一和公正。□(编辑/丹桔)