“同票同权”如何写进选举法草案

王维博

农民、市民“同票同权”对实现政治地位上的平等而言,更多具有象征性意义

中国的最高立法机关正准备“一步到位”实行城乡按相同人口比例选举人大代表。

10月27日,全国人大常委会开始审议选举法修正案草案,明确规定实行城乡按相同人口比例选举人大代表,即“同票同权”。随后接受审议的《侵权责任法(草案)》则规定:因交通事故、矿山事故等侵权行为造成死亡人数较多的,可以不考虑年龄、收入状况等因素,以同一数额确定死亡赔偿金,即“同命同价”。

从学者上书,到代表提出议案,公众多层次的呼声导致 “同权”开始在立法层面破冰。

一个市民“顶”四个农民

按中国现行选举法规定,在全国、省、县级人大代表的选举中,每96万农村人口选举1名全国人大代表,每24万城市人口选举1名全国人大代表,农村与城市每一代表所代表的人口数量比例为4:1。

此即学界经常引用的“四分之一条款”,意思是,“农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数。”

中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑接受《中国新闻周刊》记者采访时解释,所谓的“四分之一条款”是学者针对现行选举法第十二条、第十四条所做出的概括,通俗的解读,就是农民只享有城市市民四分之一的选举权。

蔡定剑介绍,1953年,中国制定第一部选举法时规定:选举全国人大代表时,农村和城市每位代表所代表的人口数量比例为8:1;1979年修改选举法时,该比例依旧;42年后,即1995年修改《选举法》时又将其改为4:1,沿用至今,已有13年。

“就当今中国的国情看,在人大代表的选举上,一个市民‘顶四个农民,存在着不合理性。”蔡定剑说。

同样,围绕着选举法也先后经历了多次修订,1953年制定选举法, 1979年进行了一次全面修订,此后在1982 年、1986 年、1995年和2004年又先后进行了四次修改。

2009年10月27日,全国人大常委会再次审议选举法修正案草案,这是时隔5年后,中国立法机关对选举法进行的再次修改。

审议中的选举法修正案草案明确规定:全国人大代表名额,由全国人大常委会根据各省、自治区、直辖市的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。对地方人大代表的选举,草案也作了类似的规定。

17次讨论后写入草案

如此重要的政治条款是如何写入草案的?

一位不愿透露姓名的全国人大常委会法制工作委员会国家法室负责人在接受《中国新闻周刊》记者采访时说,早在2008年初,全国人大常委会法制工作委员会便已启动了修订选举法的准备工作,由国家法室组织各方调研后提出草案,最终提交全国人民代表大会常委会开会审议。

该负责人透露,此次提请审议前,全国人大常委会法制工作委员会曾对上海、浙江等八个省、市地区进行调研,听取各方面建议,更设定了几种方案进行测算比较,以摸清与现行人大代表名额分配办法相比,新方案可能引发的变化。“调研起草花了一年多,先后开了17次座谈会,直到今年9月份,起草小组还在内蒙古召开了一次座谈会。”

虽然进行了审议,但选举法草案并未在此次会议上通过。全国人大常委会法制工作委员会国家法室副主任许安标在会后接受《中国新闻周刊》记者采访时解释说,按《立法法》的相关程序规定,全国人大审议法律通常实行“三审制”,即三次审议后才进行表决。“但有些特别重要的法律则有例外,比如《物权法》《劳动合同法》等,都经过多次审议才进行表决。”许安标说。他表示,“此次没有通过是因为没有进行表决,草案本身争议不大,估计明年将在全国两会上通过。”

草案背后的推力

除了十七大文件的建议外,学者和代表的推动也成为“同权” 入法的推力。

为何会要将“同票同权”的条款写入草案,全国人大常委会法制工作委员会主任李适时就选举法修正案草案做说明时解释说:修改选举法是在落实党的十七大的要求。在两年前举行的十七大上,中共中央曾建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表,此举在中国各界引起热烈反响,作为立法机关的全国人大常委会遂将选举法的修改列入本年度立法工作计划。

李适时说,“改革开放以来,中国城镇化率大幅提高,实行城乡按相同人口比例选举人大代表的时机已经成熟。中国各级人大已经历了十几届选举,积累了丰富的经验,一步到位实行城乡按相同人口比例选举人大代表,也是可行的。”

长期研究中国宪政的中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑认为,除了十七大的文件要求外,社会各界也从各个方面推动修订这一不合理的条款。

据《中国新闻周刊》记者了解,早在十七大之前,学界已经针对此条款的修改建言。复旦大学人大与议会研究中心、中国人民大学法学院等都曾向全国人大常委会提交了专家建议稿。

从2004年起,先后有多名全国人大代表提议修改选举法,曾领衔提议修改选举法的第十一届全国人大代表,湖北省人大常委会副主任周洪宇在接受《中国新闻周刊》记者采访时说,中国《宪法》第三条规定,城乡居民的选举权和被选举权应是平等的。而《选举法》却规定按不同户籍人口数,以不同比例分配人大代表名额,这种规定与宪法精神不一致,无法体现城乡居民选举权平等原则。

“按照户籍制度来分配人大代表名额,明显跟不上时代变化和发展。”周洪宇说。改革开放后,农村外出务工人员也越来越多,他们虽然是农业户籍,但是他们从事的职业,却不再是农业生产劳动,其中很多人长期生活在城市,但却没有在城市参加选举的权利,这明显与宪法规定不相适应。

2008年,周洪宇联合多名全国人大代表向全国人大提交了一份关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的建议。

虽然对草案最终获得通过比较乐观,但蔡定剑仍有忧虑:“城乡人口按相同比例选举人大代表,只对人大代表名额在不同省份以及省份内不同地区的分配有意义。到了谁来代表农民这个问题上,就发挥不了作用。”蔡定剑说,真正的问题是,谁来代表农民的利益?全国和省级人大实行间接选举,候选人户籍比例不与该选区城乡人口比例直接挂钩,农民选举出的人大代表未必就会是农民,也很有可能是官员。

在蔡定剑看来,农民、市民“同票同权”对实现政治地位上的平等而言,更多具有象征性意义,保护农村居民的利益最终还是需要在立法、预算中得到更多的体现。★