过渡期自由委托管理模式研究

摘要:跨流域调水工程是一个复杂的系统工程,其建设与管理涉及多方面的复杂问题。跨流域调水工程生命周期除了包括建设期和运营调度期外,还包括其特有的过渡期。本文在分析委托关系的基础上,结合南水北调东线工程,提出了南水北调东线工程过渡期管理的委托管理模式,并认定了自由委托管理基本的范围和内容,建立自由委托管理的准入制度、明确了自由委托管理单位的类型,最后制定自由委托管理的选择方式从而为南水北调东线工程过渡期管理的委托管理模式提供系统支持。

关键词:跨流域调水;过渡期;自由委托

跨流域调水工程是一个复杂的系统工程,其建设与管理涉及多方面的复杂问题。而对于此类复杂的工程则需要通过过渡期的管理来衔接建设期管理和运营期管理,因此,过渡期管理是整个建设工程项目管理的重要环节,此阶段的工程项目的状态直接影响建设工程项目整体功能和效益的正常发挥。所以过渡期管理的研究对于跨流域调水工程的管理具有理论的指导意义

一、过渡期及过渡期管理的要求

所谓过渡期就是指设计单元完工验收通过之日至一期项目具备通水条件或竣工验收通过之日的时段。实际上也就是建设期和运营调度期之间存在的较长时间的重叠和并存的时期。对于跨流域调水工程来说,过渡期主要有以下特点:

1.跨流域调水工程地域跨度大、涉及范围广、投资巨大、工程周期长,又涉及到技术、经济、环境、社会等诸多方面影响因素,所以整个工程过渡期的管理比较复杂。

2.在整个工程全生命周期(包括前期、建设期、运营调度期)的项目管理中既有已完工程也有在建工程,已完工程有的可以发挥应有的功能直接进入运行维护期,有的不能发挥其作用。

3.过渡期管理是跨流域调水工程全生命周期管理的重要组成部分,过渡期管理的质量将直接影响跨流域调水工程的良性运行。由于过渡期处在建设实施期和正常运行维护管理期两者之间,在这个阶段建设期和运行维护期将有较长时间的重叠和并存,因此建设项目过渡期管理有着其特有的要求,主要有:

(1)政府宏观调控,准市场机制运行,适度发挥市场在资源配置中的基础性作用;

(2)政企分开、政事分开、政资分开;

(3)充分发挥项目法人在先期完成项目运行维护管理中的主导作用;

(4)针对先期完成项目的特点,充分发挥各方在先期完成项目运行维护管理中的积极性和作用;

(5)全面考虑过渡期与建设期、过渡期与运营调度期的有机结合,并结合过渡期这一特定时段制定相应的管理要求和办法,解决先期完成项目运行维护管理中存在的深层次矛盾和问题。

二、过渡期自由委托管理模式

由于政府是辖域内全体公众的集体作品,其合法性来自公众的同意,其权力源于公众的权力让度,其职责在于代表公众利益行使公共权力,为公众谋取福利。也即公众与政府间存在着一种事实上的委托管理关系。公众与政府的委托管理关系决定了公众与政府不是同一层次上的二元主体。公众与政府是权力拥有者与权力具体行使者的关系,是所有者与经营者的关系,政府作为管理人是公众为满足需要而构建的工具性、技术性组织。或者用穆勒的话说,政府是“做成的”不是“长成的”。这种基于现代政府理念对政府位置的科学陈述,为跳出在这一问题上老是作“圆周运动”的状况打开了缺口。而且,它丝毫不具有贬低政府地位与作用的意思,恰恰相反,它表明了政府在社会中独一无二、不可替代的位置。像这样委托方只有唯一的管理人的,其委托与管理关系就叫指定委托管理。由于当前具有代建资格的项目管理公司不多,且业务主要依托其所在的行政主管部门,缺乏有效的市场竞争环境,特别是在跨流域调水这类的大型基础设施建设方面,政府与代建单位之间的关系实际上也是指定委托管理关系。自由委托管理:所谓的自由委托管理主要是相对于指定委托管理而言的,所谓自由委托管理就是指存在着多个管理人可供委托方进行选择。就跨流域调水工程而言,除全国人民委托政府(跨流域调水工程建设委员会)进行跨流域调水,政府(跨流域调水工程建设委员会)委托跨流域调水工程建设委员会办公室进行代建以外,其余的委托管理关系都可以看作是自由委托管理关系。因此,以南水北调工程为例,过渡期自由委托管理模式总体框架如图一所示。

跨流域调水工程具有跨地区、涉及范围广、投资巨大、周期长等特点,涉及技术、经济、环境、社会等诸多方面,工程既具有公益性,又具有一定的赢利性,生产关系非常复杂。由于工程建设周期长,跨流域调水工程将处于边建设、边运行的状态,建设期和运营调度期将有较长时间的重叠和并存期。由于跨流域调水工程的过渡期管理具有水资源所有权与经营权分离、水资源管理的上下层之间存在严重的信息不对称、管理结果具有不确定性(风险性)等方面的特点,再加上参与者的有限理性和个人能力的约束,跨流域调水工程的过渡期管理具有委托管理关系,由此导致一系列的逆向选择和道德风险问题:在污染治理上、水费收取上、信息传递上、职工管理上、水资源合理配置上都存在逆向选择和道德风险问题。同时,过渡期内的运行维护管理工作属于公益性。过渡期内先期完成项目的状态直接影响整个工程整体功能和效益的正常发挥。

因此,首先要认定自由委托管理基本的范围和内容,其次建立自由委托管理的准入制度、然后明确自由委托管理单位的类型,最后制定自由委托管理的选择方式。

三、自由委托管理基本的范围和内容

为了确定南水北调工程先期完成项目运行维护管理内容,应当明确先期完成项目的运行维护管理范围。泵站工程、水库工程、水闸工程和明渠(河道)堤防工程的运行维护管理范围有所不同,但区别不大。

先期完成项目运行维护管理范围包括:建筑物、构筑物、灌溉涵洞、上游引河两侧堤防及背水堤脚外50m、坡脚、管理所、通讯设施、观测设施、其他附属设施管理。

先期完成项目的运行维护管理内容包括两部分:一部分是共性内容;另一部分是具体内容。其中共性内容包括工程管理软件编制、工程运行管理、水文观测管理、工程设备管理、建筑物构筑物管理、其他附属设施管理、安全管理、环境管理、档案管理等。具体类型的工程可以根据相应的有关规范编制具体的管理内容。

四、自由委托管理的准入制度

在先期完成项目的运行维护管理工作中,有些运行维护管理工作的主要任务是管护,其技术要求较低,东线一期工程有些运行维护管理工作的技术要求较高,因此,为了确保运行维护管理工作质量,先期完成项目的运行维护管理工作由具有相应资质等级标准的运行维护管理单位承担,建立市场准入制度,推行招标投标制度。南水北调工程运行维护管理准入包括运行管理单位准入和养护人准入两类。需要对承担运行维护管理单位提出要求,设立准入制度。

1.运行管理单位资质条件

在设置跨流域调水工程先期完成项目运行管理单位的资质等级标准时,应考虑三个方面的因素。

(1)承担过类似项目的运行管理经历和业绩证明资料。

(2)具有运行管理所需的有关专业技术和管理人员。

(3)具有运行管理所需的技术力量、必要的监测手段及其相应的装备。

2.养护人资质条件

在设置跨流域调水工程先期完成项目养护人的资质等级标准时,应考虑三个方面的因素。

(1)养护的内容和种类

(2)我国承发包模式的要求

(3)现有的养护人数量

五、自由委托管理的选择方式

1.自由委托管理单位的类型

管养模式将影响运行维护管理主体。当采用管养一体化时,运行维护管理主体是运行维护管理单位;当采用管养分离时,运行维护管理主体包括运行管理单位和养护人。

(1)运行维护管理单位

当采用管养一体化模式时,项目法人将运行管理和养护一并委托给一个运行维护管理单位。此时,运行维护管理单位既要承担运行管理工作,也要承担养护工作。

当采用管养分离模式时,项目法人或运行管理单位将养护从运行维护管理中分离出来,委托给养护人承担。此时,运行管理单位只承担先期完成项目的运行管理任务。

(2)养护人

当采用管养分离模式时,将养护任务从运行维护管理中分离出来,由养护人承担先期完成项目的养护任务。

2.自由委托管理单位的选择

(1)管理单位的选择方式

当采用管养一体化模式时,对于项目法人委托管理模式,项目法人通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式选择运行维护管理单位,由项目法人与运行维护管理单位签订合同,见图二。

当采用管养分离模式时,项目法人或运行管理单位将养护从运行维护管理中分离出来,委托给养护人承担。对于项目法人委托管理模式,项目法人通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式选择运行管理单位。见图三。

(2)养护人的选择方式

当采用管养分离模式时,将养护任务从运行维护管理中分离出来,由养护人承担先期完成项目的养护任务。

为了简化关系,对于项目法人委托管理模式,项目法人负责选择运行管理单位,而养护人由运行管理单位选择,见图四。

对于项目法人直接管理模式,项目法人负责选择养护人,见图五。

图五 基于项目法人直接管理模式养护人的选择

3.自由委托管理的经济效益评价

在自由委托管理的选择过程中,经济效益是必须要考虑在内的。鉴跨流域调水工程自由委托管理的经济效益可借鉴跨流域调水工程管理委托代理经济效益的评价模型:

(DBM+SBM)+(DBT+SBT)>(DBX+SBX)+SCC+TC(5-1)

TC+[(DCX+SCX)-(DBT+SBT)]＜TCA(5-2)

式中:DB为调水的直接利润;DC为直接消耗(不调水的费用);SB和SC为次要的利润和消耗;TC为与调水工程有关的费用;脚标:M为受水区;X为取水区;T为输水区;C为经济方面与M(受水区)竞争的地区,A为优选方案。

公式(5-1)表明,受水区和调水线路所经过区域的直接效益和间接效益应当超过取水区以及与其竞争的地区的直接效益和间接效益加上建筑物的基建费用。公式(5-2)表明,调水工程的造价(包括运行费用)应当小于向同样地区和以同样数量供水的优选方案的费用。这种比较是预先选择工程最佳规模的前提。如果调水工程能满足这两个条件,就可以认为经济上是有利可图的。

参考文献:

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