财政的非税收入缘何猛增

《中国经济周刊》评论员

始自去年的财政收入低增长乃至负增长局面骤然出现反转。财政部最新数据显示，今年6月份，全国财政收入6867.47亿元，同比增长19.6％；与之相应，年内累计财政收入降幅也已大幅收窄至2.4％。

财政增收主要来自非税项目。今年上半年，全国税收收入同比下降6％，非税收入则同比增长31.4％，尤其是5月份，非税收入更是创下同比增长130％的惊人记录。从积极的角度来看，这种突击式的、配角充作主角的现象至少带有两点正面效应：其一，在企业经营依然低迷、与之高度正相关的增值税、所得税等主力税种增长乏力的情况下，非税收入拾遗补缺当可部分缓解收支矛盾；其二，在乱收乱支反复发作、大量预算外收入长期缺乏刚性约束且日益固化为小集团利益的情况下，非税收入颗粒归仓收缴国库当可显著推进预算透明与公平。

然而类似增长毕竟难以长期保持，究其原因，最为直观的一点是，近期非税收入猛增主要来自政策驱动，即，此前财政部下发《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》，要求对经清理整顿后继续保留的非税收入实行国库集中收缴，这项改革要在2010年底前完成，最迟也不能超过2012年，因此，即使政策意图完全得以实现，这也仍然只是一次性的、基于存量的重新调配而已。

如果考虑到中央与地方之间时有发生的博弈，非税收入猛增甚至还有可能偏离预定轨道并且因之半道夭折。因为，大量积淀在地方政府的预算外非税收入原本就是一系列制度偏差共同作用且不断催生的结果，根据以往经验，专就这类结果着意矫正但又保持外围制度基本不变，其效果往往都是可疑的。

但凡财税改革，首先要考虑的必定是如何绕开“黄宗羲定律”中的“积累莫返之害”。具体就非税收入而言，目前正在快速推进的集中收缴还只是次类难题，更艰难的任务则是，如何防止那些既有动机又有能力的地方政府“堤外损失堤内补”。

纵观一路走来的中国财税改革，一个不容乐观的事实是，伴随多次的“预算化”、“集权化”改革，地方政府的预算外收入不降反升。仅以2007年为例，当年全国全口径财政收入7.76万亿元。而财政部公布的全国财政收入仅为5.1万亿元，两者相差近2.7万亿元，这还不包括数额同样巨大的隐性债务以及来自银行的“第二财政”。

从理论上来说，面对普遍存在的财政短缺状况，地方政府可以选择的对策有两条：一是促进经济增长，获取更多税收；二是利用模糊产权，增加非税收入。这两项原本很容易明辨优劣的选项，因为前者见效慢、约束多，后者见效快、约束少，从而在实践中经常出现前者让位于后者的不正常现象。

以往多次“预算化”、“集权化”改革的初衷，都是为了矫正地方政府行为失范，但其派生出的副作用卻是，中央政府正“税”清“费”的努力，往往刺激地方政府更深地侵入产权模糊地带以补足既有财权。由此导致的恶果是，中国的实际税负水平一路攀高至世界前列。

打破上述悖论继而全面建设“全预算”国家的必要条件至少有两个：一是深刻改变现有官员考核体系和任命方式；二是明确界定政府与企业、个人之间，以及各级政府之间权利、义务的边界。有了这两项保证，非税收入的增或减才能成为正常现象。