和谐社会构建中农村土地整理探析

白　璐

摘要分析了和谐社会建设过程中中国农村土地整理中出现的一些问题,为达到土地可持续利用目标,特论述了开展农村土地整理的必要性及重大意义,并提出了当前和谐社会构建中农地整理的建议与对策。

关键词和谐社会;农村;土地整理;存在问题;对策

中图分类号F321文献标识码A文章编号 1007-5739(2009)15-0389-02

1和谐社会的涵义

“和谐社会”的理念来源于党的十六大报告。十六大确定:“我们要在本世纪头二十年,集中力量,全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会,使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面。”十六届三中全会提出科学发展观,强调以人为本、全面协调可持续发展,要求实现5个“统筹”,贯穿其中的重要思想,就是要努力实现整个社会各方面的和谐。在此基础上,十六届四中全会进一步概括形成“和谐社会”的概念,提出“要适应我国社会的深刻变化,把和谐社会建设摆在重要位置”。

所谓和谐社会,就是指民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会,是指社会系统中的各部分、各种要素处于一种相互协调的状态。农村和谐社会主要体现为农村经济和谐、农村文化和谐以及经济与文化之间的和谐。经济和谐是指不同的利益群体能得到恰如其分的、有所差别的、最低能保证其生存和发展的回报;文化和谐是指社会倡导的核心价值观、道德观念能被大多数社会成员所认同;经济与主文化之间的和谐是指经济与文化相互协调、相互适应,共同促进社会成员的福利[1]。

2农地整理的意义

农地整理是指在一定区域内,依据土地利用总体规划,采取行政、经济、法律和技术手段,对田、水路、林、村等进行综合整治,调整土地关系,改善土地利用结构和生产、生活条件,以提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境的行为[2]。

农地整理是社会经济发展的必然选择。随着经济建设的发展以及工业化、城市化进程的加快,不可避免地要占用部分耕地,而我国耕地资源质量总体水平低下,高产田仅占耕地总面积的21.5%,中低产田则占总耕地面积的87.5%,且很大一部分还受到荒漠化的影响。我国未利用土地中,宜耕后备资源的开发又受到数量少、质量差、开垦难度大和生态环境恶化等诸多因素的限制,潜力十分有限。因此,要解决土地利用中的突出问题,必须转变土地利用方式,走集约利用、内涵挖潜的道路。实践证明农地开发整理是解决问题的有效途径,它是中国社会经济发展过程中解决土地利用问题的必然选择,也是实施土地利用总体规划的重要内容,更是落实土地用途管制的重要措施与手段,不仅能增加有效耕地面积,缓解人地矛盾,实现耕地总量动态平衡,而且还可以提高耕地质量、改善生活、生产条件和生态环境,推进农业和农村现代化建设。对促进土地的集约利用,贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策,保证社会经济的可持续发展具有重要意义。和谐新农村应该大力提高农业科技创新和转化能力,加强农村现代流通体系建设,稳定发展粮食生产,积极推进农业结构调整,发展农业产业化经营,加快发展循环农业。衡量农村生产发展的程度主要通过以下指标来反映:一是农民对科技的重视度。科学技术促进生产力已成为铁律。国外新农村建设的经验表明,现代化农业必须依靠先进的科学技术,才能够达到长足发展。建设新农村必须一改以前粗放的耕作方式,用科学知识武装农民,用先进农业技术和生态知识来指导农业和相关产业的发展。该指标可通过农民用于学习先进科学技术的投入与家庭总收入之比获得。二是农村总产值增长率。农村总产值是指农林牧渔业总产值、农村工业产值、农村建筑业产值、农村运输业产值和批发零售贸易餐饮业等的总和。农村总产值增长率反映农村经济的发展势头,通过计算增长率,可以衡量农村的发展状况。三是村办企业能耗指数。随着改革开放的进程加快,农村也注重兴办企业,发展经济。但令人担忧的是,许多村办企业只考虑经济效益,不具规模,甚至小作坊生产,能耗大,污染严重。能源是经济增长的动力,和谐新农村必须以节能降耗为准则,引进先进技术,控制能耗,严格考核村办企业能耗指数,对于不符合能耗要求的企业坚决予以取缔。四是人均耕地面积。在目前的科学技术条件下,为人类提供食物的基本条件仍然是土地。因此,耕地面积不仅是“人与自然和谐”的重要内容,甚至是维持人类生存的基本条件之一。我国人均耕地面积远低于世界平均水平,保护耕地十分重要。

3农地整理存在的问题

3.1投资渠道单一、资金缺乏

现阶段,中国的农地整理多为政府部门或其下属机构(如土地整理中心、造地公司等)直接投资和经营管理[3],而农地整理是一项公共基础设施建设,资金占用量大,投资回收期长,政府用于开展农地整理的资金十分有限。有的土地整理潜力大而没有资金,以致于农民一方面没有地种,一方面土地抛荒现象严重。加之各种利益诱导以及土地管理观念淡化,且农民占用耕地建宅基地也不用多大的经济代价,农民自己复垦相应质量的耕地缺少资金,导致而地方政府也缺乏整理资金,导致农地整理积极性不高,观念淡化。

3.2缺乏统一的规划与管理

农地整理是一项系统工程,是土地利用总体规划的一个重要组成部分,能否做到与本地以及更高一级的土地利用总体规划的衔接和全面协调,关系着农地整理的成效。20世纪90年代由于我国国民经济的迅速发展,耕地锐减,农地整理才开始转向以编制土地利用总体规划来大力挖掘土地利用潜力、增加耕地面积、提高耕地质量,同时通过土地整理来改善生产、生活条件和环境。但目前,农地整理大都缺乏整体性、系统性和全局性,没有将农地整理作为一项长期的系统工程来进行规划与管理,只注重短期效益[4]。

3.3重数量轻质量

我国的农地整理整体上还处于起步阶段,大多数农地整理的目标仍然是扩大耕地数量,以补偿非农建设占用的耕地。为了达到数量上的耕地总量动态平衡,片面强调数量而忽略农地开发质量的短期行为严重发生,甚至将农地整理理解为开垦荒地,偏离了农地整理的真正内涵。有的地方在进行农地整理时,为了通行的方便,将原有的沟渠截弯取直,水利与结构的设计也都以水流的顺畅和提高输水排水功能为主要目的。这些缺乏对生态栖息环境的考虑,都是缺乏生态观、忽视生态平衡的表现。

3.4重开发轻复垦

目前的农地整理中,多数偏重于农用地调整、地块规整、农用地改造方面的内容,特别是宜农后备资源的开发,大家对此的积极性很高。而对于技术性要求高、难度较大的零星农村宅基地的整理较少。长期以来,由于我国农村居民住房建设缺乏科学的规划和有序的引导,居民点分布零散,用地指标大大超过国家规定的标准,造成了土地资源的极大浪费。通过农地整理,进行居民点的拆迁合并,既可以改善农村居民的居住条件,促进中心村建设和小城镇的发展,又可以增加农用地的面积,有利于农村精神文明建设与物质文化生活水平的提高,有利于农村的全面发展。

4对策

要把农地整理工作融化在和谐社会建设之中,就必须结合当今的社会主义新农村建设的目标和要求,重新审视新形势下农地整理的内涵,拓展农地整理领域,真正发挥农地整理在我国构建和谐社会中的作用。

4.1制订规划,出台政策,建立机制

农地整理规划是农地整理工作的龙头,是对区域农地整理工作的统一部署和宏观调控。农地整理规划要在各级土地利用总体规划与区域城镇体系规划的指导下制订,既要科学,符合农村现代化要求,又要结合农村实际,方便农民生产生活需要;既要注意旧村改造特点,充分利用原有宅基地、村内闲置地、废弃地、坡地、山地,控制村庄外延盲目扩张,提倡集约用地、合理用地,又要充分结合当地的实际,根据耕地的土壤质地和生态环境的要求,科学地评价后确定基本农田的地块位置,制订基本农田保护详细规划等。并且编制的村庄改造规划和基本农田整理规划要经过论证、审核、报批,批准后的规划应在村内向群众公示,严格执行,不得无故变更。规划制定后,县级政府要出台有关政策措施,建立机制。政策措施在农地整理工作中具有举足轻重的作用,制订政策措施既要符合农村实际,具有可操作性,又要根据目前大多数农村经济实力还相对薄弱的情况,力求实现“领导上、资金上、措施上”的高度统一。

4.2完善制度,增加投入,加强管理

健全和完善的农地整理制度,是实施农地整理最基本的保障。一是对现行制度、政策、项目和资金等管理办法进行修改完善;切实加强项目管理,特别是项目实施管理和监督检查,积极推行专家论证、项目法人、招投标、监理、合同和公告等制度;进一步加强队伍建设,加强相关人员培训,积极发展中介组织和专业机构,建立从业机构和人员的资质管理制度,规范行业管理。二是增加农地整理的资金投入,建立农地整理的专项基金库,保障农地整理的持续有序进行。目前全国用于农地整理的专项费用主要有新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让金用于农业开发的部分,每年总额在600亿元左右[5]。收好、管好、用好这些专项资金,是搞好农地整理的基础条件和重要保证。三是进一步完善农地整理项目指南发布制度,明确一个时期农地整理的指导思想、基本原则、投资方向、投资重点和建设任务,切实发挥国家对农地整理工作的宏观调控与指导;要研究、制订、建立集中投入制度的激励政策和管理制度。

4.3典型引路,分步实施,逐步推进

农地整理工作是一项长期的、复杂的、艰巨的工作,不能急于求成,操之过急,搞一刀切。应提倡走典型引路,分步实施,逐步推进之路,这样的社会主义新农村建设才是长远的、可持续的。典型引路,是指选择条件相对成熟且具代表性的区域先行开展农地整理工作,总结经验教训,树立整理典型,从而影响辐射周边区域。也可组织人们去参观取经,以启发他们的思想,鞭策他们的行动,从而带动他们共同走农地整理、富村富民、建设社会主义新农村之路。分步实施,是指要针对各区域的具体情况,掌握现状和条件,通过分析比较,实事求是地制订出切实可行的农地整理分步或分阶段实施的发展规划。一般条件比较好的地区,可规划5~10年。条件较差的地区,可规划到10~15年,涉及具体农地整理规划方案,也要坚持分步实施的原则,条件好的村可以搞成片整理,条件差的村可步步推进,可优先整理废弃杂乱土地,充分利用闲置土地,进行内涵挖潜,逐步推进。一方面是指农地整理要按照客观规律逐步开展,不搞突击性的工作,要经常化、制度化,不能人为化;另一方面,强调分类指导,因地制宜地采取相关措施。要区分不同类型、不同地区,采用不同的整理方案和政策措施[6]。

4.4加大宣传,提高质量,推广成果

加强农地整理宣传教育,提高全民农地整理意识。进一步宣传我国的土地基本国情和开展农地整理的重大意义,将农地整理列入各级政府的工作议程。搞好农地整理业务培训,提高农地整理队伍素质;依赖科技进步,加强农地整理科技研究,推广科技成果;加强国内外的农地整理学术交流,争取区际、国际合作,交流农地整理技术、经验,以推动农地整理工作更广泛地开展,并提高到一个新水平。尤其是要针对农地整理特点,落实科学发展观,积极开展可持续土地整理等相关基础理论、工程技术等方面的研究和应用;加强农地整理标准化建设,大力推进土地资源调查评价、规划设计、工程建设、预算定额、效益评价等标准的制定,形成技术、经济和管理的标准化体系;积极开展农地整理信息化建设,建立信息系统,实现管理的数据化和信息化。

5参考文献

[1] 孙洪昌,李广海,李志红.认识“三农”问题,构建和谐农村[J].中国农学通报,2006(5):501-503.

[2] 严金明,钟金发,池国仁.土地整理[M].北京:经济管理出版社,1998.

[3] 范树印,许建斌.探索土地开发整理新路[J].中国土地,2002(5):9-11.

[4] 严金明.中国土地利用规划理论方法战略[M].北京:经济管理出版社,2001.

[5] 高向军.拓展土地整理领域,丰富土地整理内涵[N].中国国土资源报,2005-11-08(1).

[6] 毕宝德.土地经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.