学校章程制定与使用中的问题

罗朝猛

学校章程的含义

章程(by laws),即调整社团成员行为的规范的总和。章程是以社团的名义、为规范社团事务而颁布的规定。学校的章程是指依据国家法律、法规以及教育行政规章、国家教育政策制定的,依法自主办学的自律性文件,主要对办学宗旨、内部管理体制及财产、财务等重大的、基本问题作出的规定。

学校章程是我国教育法制体系的延伸和组成部分,对学校内部的机构活动具有确定的规范性。这些章程、纪律和学校活动都必须在法律、行政法规规定范围内,并非随心所欲而定。章程是学校内部管理的“大法”,是自律和自主管理、内部协调的依据;也是学校成为法人的必备条件;是政府、社会加强对学校监督、管理的需要;也是学校自身构建自主发展、自主管理、自我约束机制的保障;章程是学校存续与活动的基本依据和准则。学校经批准成立后有权依照章程自主管理学校,自主内部管理的权利为法律所确认。

章程是学校成立的基本要件。学校章程这一法律地位,既是世界上许多国家立法的通例,也得到我国法律的确认。《俄罗斯联邦教育法》规定,创办人创办教育机构,应提交“教育机构的章程”等文件。《〈日本学校教育法〉施行规则》规定,关于学校设置的许可申请或申报,许可申请书或申报书必须分别附加记载“校章”等事项的文件。我国《教育法》第二十六条规定:“设立学校及其他教育机构,必须具备下列基本条件:(一)有组织机构和章程……”

章程一般应载明教育机构的名称、性质、层次、权力机构、执行机构、教学及财产财务管理制度、教职人员的聘任及工资福利待遇、举办者的权利与义务、教育机构解散的条件、清算事项以及章程修改程序等内容。以广州市某所学校章程为例:包括总则、学校的成立、学校的管理体制、教师和职工、学生、教育教学管理、学校财产、财务管理、学校的变更与终止和附则构成。河北师范大学附中章程规定,校长会议作为学校的决策机构;学校党组织发挥政治核心作用和保证监督作用;教职工代表大会是教职工行使民主权利,参与学校民主管理和民主监督的基本形式和制度;学校设校务委员会,校务委员会议是校长会议在校务方面的参谋机构;学校设学术委员会,学术委员会是校长会议在业务方面的参谋机构。

学校章程与学校一般规章制度既相互联系,又有区别。学校章程与学校一般规章制度,都是学校依据法律法规的规定以及主管行政部门的授权或在其办学自主权范围内制定的学校管理规范。学校章程是制定学校一般规章制度的基础,学校章程的制定和完善可以指导和推进学校一般规章制度的发展;学校一般规章制度是学校章程的具体化和补充,学校一般规章制度的制定和完善可以促进学校章程的发展和完善。

学校章程主要是就学校重大的基本的问题做出全面规范,因而它是学校全局性、纲领性的文件,是学校的“小宪法”,在学校内部管理规章体系中处于“母法”层次。学校一般规章制度仅对学校的局部问题或局部问题的某一方面做出规范,如学校的教育教学制度、校园管理制度等。相对于学校章程而言,学校一般规章制度为“下位法”,它们的效力低于学校章程,其规定的内容不能与学校章程相抵触。另外,学校章程经学校制定后,需报主管教育行政部门核准;而学校一般规章制度则无此程序,由学校在不违背教育法规的前提下自行制定。

学校章程的价值

有学者认为,学校章程的价值在于:1.学校章程是学校举办者共同一致的意思表示,是学校举办者规范、监控学校行为的重要手段;2.学校章程是保证学校运行的基础性自治规范;3.学校章程是社会了解学校的重要窗口,是学校对外的信誉证明;4.学校章程是国家管理和监督学校的重要手段和依据。本文认为,按照章程自主管理,是一般民事主体的基本权利,也是法人组织的基本权利,而不是学校专属权利。凡是法人都必须具备自己的章程或条例等组织规范,从而能够具有共同的意志和活动目标,对外可以作为独立的主体活动,以自己的名义行使权力,履行义务,承担法律责任。

学校章程的最大价值在于给学校提供自主管理的规范,是学校依法自主办学的自律性文件,其宗旨在于促进学校真正走向自主管理、自我发展、自我约束。学校章程是我国教育法制体系的延伸和组成部分,对学校内部的机构活动具有确定的规范性。这些章程、纪律和学校活动都必须在法律、行政法规规定范围内,并非随心所欲而定。任何违背法律法规的行为,学校自主权不得成为其理由。学校自主管理表现出一定的有限性。

制定与使用学校章程过程中

存在的主要问题

按照我国《教育法》第26条之规定,学校设立之时即应当制定章程。在我国,学校章程的重要性长期未得到应有的重视,导致学校行为缺乏一个行为准则的引导和制约,产生了一系列问题。这些问题主要表现在:

一是学校章程制定主体的不确定性。学校章程的制定者是指法律确认的有权制定学校章程的主体,是学校章程制定权的法定拥有者。有学者通过分析我国现行教育法律,发现没有明确条款对此进行规定或指定,最后根据相应的条款推断出学校举办者是法定的学校章程制定者。具体而言,也就是举办学校的国家、企业事业组织、社会团体、其他社会组织、公民个人或者他们的联合体(合作办学)是学校章程的法定制定者,而学校并不是学校章程的法定制定者。为此,他们建议,学校章程制定权的实施可以采用以下三种方式:1.国家统一行使。国家指定统一的学校章程,所有学校都依照此章程规定自主管理和行使办学自主权。2.各级政府分别行使。在国家法律基础上,各级政府按照自身特点制定一个统一的学校章程作为所管辖学校的章程。3.各级政府委托学校行使。各级政府将制定权授予学校,由学校作为本校章程的制定者,因地制宜地制定适合自身特点与发展需求的个性化章程。

关于学校章程制定的主体,我国教育法律法规确实没有进行明确的规定,但国务院法制局教科文卫司编写的《中华人民共和国教育法》释义对此明确指出:办学章程由学校及其他教育机构自行拟定;国家拟制中小学校示范章程。《关于实施〈中华人民共和国教育法〉若干问题的意见》进一步强调,“各级各类学校及其他教育机构,原则上应实行‘一校一章。《教育法》施行前依法设立的学校及其他教育机构,凡未制定章程的,应当逐步制定和完善学校的章程,报主管教育行政部门核准。”1996年3月9日国家教委制定的《小学管理规程》针对小学的情况再次指出,“小学应根据《中华人民共和国教育法》和本规程的规定,结合本校实际情况制定本校章程。”以上规范性文件都已明确认可了学校是章程制定者的主体。我们可以设想,如果学校不能成为章程制定者主体,何以能成为拥有自主管理权的主体。但学校章程的制定一定是在法律法规范围之内,而且国家制定有可供参考的范本。这种制定章程权利来源政府的授权,而不是学校自己规定自己的权利。章程制定完毕还需送上级教育行政部门进行审核、批准和备案,如有违反国家法律法规以及教育政策,须进行修订,否则该章程无效。

二是学校章程制定过程中文本不规范问题。有学者认为,学校章程制定过程中的问题主要表现在:1.对教育法律法规的把握和内部规章制度的梳理不够;2.章程内容有越权规定之嫌或与法律法规相抵触;3.章程内容繁简不当;4.章程语言不规范;5.章程内容与校内改革、发展关系处理不当。这里指出的学校章程制定过程中带有共性的问题,将对于规范章程的文本制定起到积极的规范作用。

三是学校章程的效力问题。要回答学校章程是否具有法律效力,首先要弄清章程的性质。章程性质存在两种主要观点,即契约说和自治法说。契约说认为,学校章程是学校举办者在协商的基础上就举办学校达成一致意见而订立的文件,是全体举办人共同意志的体现,对每一个举办者都具有约束力。自治法说认为,章程是根据国家赋予的学校自治立法权而制定的、规定学校内部组织及活动的自治法。笔者倾向于自治法说。其理由在于,第一,按照章程自主管理,这是民法对社团组织、法人机构、公司等成立与营运的基本要求,不只是对学校组织要求按照章程进行自主管理,学校章程更多的是一种自治的内部规章,强调更多的是对学校本身的约束力。学校章程制定的主体是学校本身,在制定章程的过程中,虽然不需要与教育行政部门协商,但需要教育行政部门审核、批准与备案,明显表现出一种教育行政部门与学校的不对等的政校关系,它不可能对举办者有多大的约束力。第二,按照国际惯例的做法,学校章程通常也是自我约束的规范性文件。许多国家的学校章程规定学校一定要按照章程进行运营学校。前苏联《普通教育学校暂行条例(示范)》规定:“校务委员会的决定如果与苏联或各加盟共和国的法律、先行条例、学校章程相抵触,校长应暂缓执行。”《英国教育法》(2002年)第三部分第一章公立学校的管理第21条第4款规定:公立学校董事会在履行其职能时,必须遵守学校的管理章程。第三,我们从法律责任的规定性来推论,学校章程也只能是具有自我约束的效力。因为,我国法律法规没有明文规定,如果学校不依据章程管理学校,因此而承担什么法律责任。其实,我国的现实情况是诸多学校没有章程,即使拥有章程,也只是“摆设”而已,离国家所要求学校的“有章可循,有‘法可依”的要求还相差甚远。

(作者单位:广州中山大学附属中学)