切实加强储备性政策研究

蒋集政　唐曙光

温家宝总理在今年6月17日主持召开的国务院常务会议上明确提出,要“根据国内外经济形势变化和中长期发展需要,加强储备性政策的研究,提高宏观调控的前瞻性和针对性。”这既是政府对决策的负责任态度,也是对科学决策的执着追求,并对政府研究部门和广大政策研究者提出了新期望和新要求。

一、未雨绸缪、科学谋划是储备性政策的鲜明特征

所谓储备性政策,是指针对未来经济社会发展可能出现的新情况、新矛盾和新问题,超前研究和拟订的可供抉择的政策。储备性政策主要有以下几个基本的特点:

超前储备是基础。储备性政策具有前瞻与战略的功能,立足于超前预见可能产生的问题,预示事物发展的趋势,超前制订“发展规则”,谋求事物有序、规范地发展。

求新应变是重点。主要包括三种情况,一是针对情况的复杂性和不确定性,反复研究和拟定多种备选政策方案;二是针对情况的动态性,根据形势的动态变化及时调整已出台的政策措施;三是针对情况的突发性,事先预做应变准备,拟订应急预案。

科学谋划是根本。为提高宏观调控的前瞻性和针对性而进行的前瞻性政策研究本身并不难,难就难在:第一,对形势的准确判断;第二,不同的政策工具怎么搭配;第三,每个政策工具的力度有多大。储备性政策通过对拟决策对象进行前瞻、科学、系统的研判与谋划,提高政策研究的科学性、指导性和可操作性。

方案比选是保障。多种方案的比选是现代科学决策的重要方法,也是储备性政策研究的突出特征。比选的意义在于“两刃相割,利钝乃知;两论相订,是非乃见。”储备性政策通过制订多种方案并进行分析评价,供决策者参考抉择,以达到取长补短,优化决策的目的。

二、储备性政策研究凝炼着对决策科学化目标的执着追求

储备性政策研究是具有基础性、前瞻性、战略性作用的重要工作。加强储备性政策研究,就是要实现决策的科学化,这既是形势所需,更是责任所系。

(一)加强储备性政策研究是有效应对经济社会发展变化的客观要求。随着形势的变化,我国经济社会发展将突破旧有的秩序和格局,传统的发展方式、经济结构、治理模式都面临着新的变化。同时,受经济全球化的影响,近年来我国经济也出现了一些历史罕见的异常现象,经济社会发展的不确定因素增多,极端经济现象增多。这就需要立足于有效应对经济社会发展变化的要求,着眼于解决后危机时代更为复杂的中长期问题和深层次矛盾,积极开展储备性政策研究,提出富有远见卓识的标本兼治之策,以有效应对经济社会发展变化的要求。

(二)加强储备性政策研究是有效防范和化解危机的现实需要。中国有句古话:“履霜,坚冰至。”意思是踩上寒霜之后要知将有坚冰到来,喻义防微杜渐、及早应对。经济社会发展瞬息万变,时时处处有危机,如果一个国家、一个地区等到危机到来之后再想应对之策,则很难达到预期效果。这就需要加强储备性政策研究,着眼于经济社会运行中的苗头性、倾向性矛盾和问题,超前预见可能发生的问题,预示事物发展的趋势,超前制订应对之策,防范和化解危机。

(三)加强储备性政策研究是防止决策失误的重要保障。任何一项政策的产生都是多环节、多方面配合、博弈的结果。现实生活中,由于问题在不断发展变化,条件也在不断发展变化,政策行为本身也在不断地改变着客观的情况和态势,决策者做的任何一项决策都只能是某时、某地、某局势下相对理性地决断的结果。决策科学化既要求决策行为的正确性,更要有前瞻、系统、科学的储备性政策为决策参考抉择,以有效防范和减少决策失误。

(四)加强储备性政策研究是全球决策科学化的经验昭示。“无谋不为决”是许多现代决策者坚守的信条,特别是发达国家的储备性政策研究已经成为重要的产业,一些著名的研究机构已然成为地方政府或大型企业决策不可或缺的“智力支撑”,并在政治、经济、科技等诸多领域发挥着举足轻重的作用。美国的兰德公司、布鲁金斯学会等1600多家思想库,深深地影响着美国政策的酝酿、形成、决策和评估。对此,中国现代国际关系学院专家陆忠委有一个妙喻:在美国的决策体系中,政党是“四肢”,思想库是“心脏”。这非常值得我们学习和借鉴。

三、紧紧围绕贯彻落实科学发展观加强储备性政策研究

科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针。加强储备性政策研究,必须紧扣贯彻落实科学发展观这个主题,围绕改革、发展、稳定大局,更新发展理念,创新发展政策,破解发展难题。

(一)围绕促进又好又快发展加强储备性政策研究。科学发展观第一要义是发展。储备性政策研究必须紧紧围绕党执政兴国的第一要务来开展。要在着力提高发展的质量和效益,实现速度和结构、质量、效益相统一,经济发展和人口、资源、环境相协调,增强发展的可持续性方面谋划更多的科学的储备性政策。当前和今后一段时间,尤其要把科学应对金融危机作为储备性政策研究的重点,努力推动经济社会又好又快发展。面对历史罕见的金融危机,湖南省长沙市立足于见事早、判断准、出手快,打出了启动三个“十大重点项目”投资、推动创业富民、引进储备万名优秀人才等一整套政策“组合拳”,为应对挑战,逆势而上赢得了主动。今年上半年,全市地区生产总值同比增长14.0%,在全国26个省会城市中排第四位(拉萨市除外);一般预算收入增长16.7%,增幅在中部省会城市居第一位;主要经济指标均达到或超过预期。

(二)围绕保障和改善民生加强储备性政策研究。关注民生、重视民生、保障民生、改善民生,既是推进科学发展的内在要求,也是执政为民的头等大事。政府研究部门和政策研究者要树立“民生政策观”,把群众关心、社会关注、政府重视的重大问题作为重中之重,加强民生方面的储备性政策研究,谋划更多善民利民之策。长沙市在科学研判形势后明确,拉动经济增长的一切措施都要向老百姓受益最多、最需要的领域倾斜;向最需要解决的问题倾斜;向增强发展后劲的项目倾斜。今年,长沙计划投资512亿元,优先实施群众受益大、受益快的棚户区改造、食品安全、便民交通等“十大民生工程”,既可改善民生,又可确保增长。

(三)围绕国家重大战略部署加强储备性政策研究。为开创中国特色社会主义事业新局面,国家相继作出了一系列重大战略部署,批准设立了一批综合配套改革试验区。政府研究部门和政策研究者要切实肩负起历史使命,在探索发展新模式、创新体制机制以及建设和谐社会等方面认真开展储备性政策研究,并坚持先行先试、边干边试、敢闯敢试,为推动全国体制改革和科学发展积累经验,提供示范。长株潭城市群获批全国“两型社会”建设综合配套改革试验区后,长沙审时度势,超前谋划,在资源节约、环境保护、城乡统筹等方面开展了一系列前瞻性、战略性政策研究,并提出了“建设大河西,打造先导区”的战略构想,于2008年6月成立了大河西先导区,这比国务院正式批复五个示范区建设早了半年以上。一年来,大河西先导区大胆探索、开拓创新,在产业发展、生态建设、体制改革等方面取得了新的突破。

(四)围绕促进社会和谐加强储备性政策。当前,我国经济正处于多元变化的重要发展时期,体制性、机制性沉淀形成的重重困境,繁衍派生出的诸多新问题、新情况和新矛盾交织在一起,造成各种社会关系、各种群体利益现实和潜在的冲突,而且其关联度日益增强,牵一发而动全身。储备性政策研究必须着眼于防范和处理影响社会和谐稳定的突出问题,密切关注源头预防、排查预测、信息预警、应对预案、处置预备等各个环节,超前谋划,科学应对,增强主动性、把握主动权、打好主动仗,为又好又快、和谐发展创造良好的社会环境。

四、切实提高政府研究部门的储备性政策研究能力

储备性政策的重要性,决定了对储备性政策研究工作要求的科学性。这也是对政府研究部门和政策研究者能力的考验。

(一)注重基础理论的学习和研究。当前的政策研究,一个普遍存在的问题是重应用、轻理论,急功近利,就是过于注重应用研究,而忽略了基础理论研究。基础理论的内在逻辑和理性延至相当重要,没有基础理论支撑的政策研究无异于空中楼阁、水中之月。同时,当前政府研究部门真正学经济学的同志还比较少,知识能力瓶颈制约问题较为突出。因此,政府研究部门和政策研究者应注重基础理论的学习和研究,特别是要注重学习宏观经济学、微观经济学以及系统分析等方面的知识,提高综合分析研究能力,为加强储备性政策研究提供坚实的理论基础。

(二)加强对经济社会运行的监测预警分析。善弈者谋势。任何事件在发生前都是有先兆的,储备性政策研究就是要善于识别和抓住事件的先兆。政府研究部门和政策研究者必须大力提高“见微识著”的能力。要加强对经济社会运行的监测预警,抓住经济社会发展的战略性问题,深入分析研究,揭示发展规律,预测发展趋势,努力变事后反馈为事中监测、事前预警。当前,中央应对国际金融危机的方针和一揽子计划正在取得明显成效,经济增长下滑态势得到遏制,经济运行中的积极因素不断增多,企稳向好的势头日趋明显。但并不意味着困难时期已经过去,更不能盲目乐观和懈怠,必须高度关注经济走势,预警经济逆转风险,尤其要强化对经济发展规模、结构、质量、效益和投资、价格、消费、出口等领域的监测,及时发现问题,及时提出对策建议,不断巩固和发展好势头,推动经济全面回升。

(三)实事求是地搞好调查研究。制定储备性政策必须了解实际情况,反映实际情况,防止由于对实际情况的不正确判断,造成决策失误和损失。政府研究部门和政策研究者只有深入实际、深入基层、调查研究,实事求是、反映实情、敢说真话,大胆提出自己的意见,做到不唯书、不唯上、只唯实,才能反映客观实际,把握科学发展规律。要善于掌握科学的方法,创新调研方式和手段,对纷繁复杂的客观现象进行去粗取精、去伪存真、由表及里、由此及彼的研究,切实解决“是什么”、“为什么”、“怎么做”的问题。尤其要确保储备性政策研究的独立性和公正性,切实防止政策利益部门化、集团化倾向,使各项政策更加符合客观规律和实际情况,更加符合人民群众的根本利益。

(四)学习借鉴国内外经济社会发展先进经验。在当今开放环境下,战略性研究必须具备国际化视野,必须以更加开放的胸襟和开阔的视野,吸收人类文明的一切优秀成果。密切关注国内外经济走势,进一步加强对国内外经济社会信息的搜集整理和分析开发,紧紧把握国际产业发展的最前沿,紧紧把握发达地区发展的新动向,积极开展地区间、行业间的信息交流,加强横向对比的分析研究,在学习借鉴国内外发展经验的基础上,谋划更加适合本地区、本部门的科学发展之路。站在新的历史起点,长沙以国际先进城市和国内发达城市为座标,借鉴先进经验,紧密结合实际,提出了建设具有国际视野、人民引以自豪的创业之都、宜居城市、幸福家园的发展目标,并出台了一系列促进创业和宜居城市建设的政策,得到全市上下的广泛认同。

(五)整合社会研究资源为储备性政策研究提供参考。多一分民主,多一份智慧。2008年11月,温家宝总理在中南海主持召开经济专家和企业界人士座谈会时表示,当前国际经济形势复杂多变,对我们分析判断形势,制定和调整政策增加了新的难度。仅靠经验,靠少数人的智慧,不深入调查、从实际出发;仅了解本国,不了解世界;仅了解局部,不了解全局;仅知道今天,不知道昨天,不前瞻明天,是很难作出正确决策的。储备性政策研究必须坚持群众路线,发扬民主,借助社会智力资源,依靠专家学者群体组成的“智囊团”、“思想库”等外脑,广泛集中“民智”,特别要注意听取不同声音,吸收不同意见,将其作为储备政策研究的重要参考,确保储备性政策的正确性和科学性。长沙市建立重大决策专家咨询论证制度,成立重大决策专家咨询论证委员会,在政策研究中充分吸收国内外专家、学者和“智库”的智慧,起到了明显的效果。事实证明,专家的意见往往蕴涵着真知灼见,应当充分地吸纳。

(作者:分别为湖南省长沙市人民政府研究室主任、副主任)