当前“三农”面临的问题与建议

柳　文

安徽是我国的农业大省,改革开放以来,当地的干部群众在“三农”领域改革的实践中一直走在时代前列,并积累了很多成功经验。围绕着农村财政金融、农村经济合作组织发展、农村基层组织建设等问题,笔者曾于2005年和2007年到安徽省的若干县市、乡镇及村进行专题调研。今年夏天,笔者再次就以上问题到安徽省进行了走访。通过与各级政府主管部门同志、企业代表、农户代表的座谈和实地参观走访,笔者发现,在各方的齐心努力下,与几年前相比,各地方的“三农”工作迈上了一个新的台阶,在变革农业生产方式、培育农村经济合作组织、转变农村基层政府职能、完善农村金融组织结构等方面都取得了显著成效。这既是各级政府和广大人民群众用科学发展观指导生产建设取得的优良成绩,也是各基层科学地贯彻落实新农村建设二十字方针的显著成果。

当然,由于现有政策、体制以及主客观条件等各种因素的影响,在改革和发展的过程中也难免遇到一些问题和阻碍。我国幅员广阔,各地农村地区的经济发展水平和农民文化素质不尽相同,面临的问题也有所不同。但通过几次调研我们也发现,在政策、体制和其他一些主客观条件的影响下,各地乡村也面临着一些制约发展、亟待解决的共性问题。但只要继续坚持科学发展观、坚持理论联系实际的科学工作方法、坚持尊重人民群众的首创精神,这些在前进过程中出现的问题并不难解决。

一、金融瓶颈依然制约着“三农”发展

近一时期,随着农村信用联社、邮政储蓄银行等金融机构改制的完成,以及国家在农村地区银行业金融机构准入政策方面的不断放宽,农村地区初步形成了商业银行、信用社、村镇银行、农民资金互助组织共同发展的良好局面。从理论上说,这些金融机构的建立健全,为不同层次的涉农金融需求提供了相应的获得渠道。但在实际操作中,从龙头企业、农业生产大户到一般农户,仍然无一例外地面对着贷款难的问题。

目前商业银行、信用社、村镇银行对不同层次的涉农经济组织和个人都提供了信贷授信,在授信范围以内的贷款申请有的能够很快得到批准,但有的仍存在手续繁杂、担保条件苛刻的问题。比如对农户而言,额度在2万元以内的贷款无需担保,但是对于需要建设蔬菜大棚等项目的农户来说,2万元授信额度明显偏低,要申请新增贷款还必须先还清旧贷款。超过2万元额度的授信贷款,则必须提供商品房、定期存单等担保,农民往往因为缺乏此类财产而打消了贷款念头或转而去借民间的高利贷。

与正规金融机构相比,农民资金互助合作组织具有经营灵活,贷款无需担保的特点,深受广大农户欢迎,但在经营中也存在着资金规模小,业务量有限,制度管理不完善,难以进一步发展壮大的问题。而且,很多运作良好的资金互助合作社从严格意义上来说仍是非法组织,因为根据有关规定,从事金融业务的机构必须在监控设备、高管人员配备等方面满足银监会的相关规定后才能获得成立许可,银监会发证之后才能获得工商执照。现存的绝大部分资金互助合作社,因为在人力、物力条件上达不到银监会规定的要求,所以不能在工商部门正式注册。这些资金互助组织因此一直游离在银监部门监管范围的边缘,既不能名正言顺、大张旗鼓地开展业务,也在事实上存在着一定金融风险。

要解决“三农”领域的金融瓶颈问题,首先需要各级政府部门、金融监管部门和金融企业进一步解放思想,在科学发展观的引导下,树立为“三农”发展服务的意识。国家有必要通过相关政策法规的制定,为相关涉农金融企业明确规定服务于“三农”的经营任务,并为涉农中小企业和农业经营大户提供优先贷款政策。十七届三中全会决定中提出的“扩大邮政储蓄银行涉农业务范围。县域内银行业金融机构新吸收的存款,主要用于当地发放贷款”原则以及此前已经存在的村镇银行只准在县域内吸储发贷、信用联社只能服务于社员等规定都为打破涉农金融瓶颈提供了有利条件。

十七届三中全会决定中提出的“扩大农村有效担保物范围”是下一步需要大力探索的农村金融发展新路径。随着土地流转工作的深入开展和农业适度规模经营的发展,各级各类农村金融机构应当考虑探索以土地承包经营权、农业经营大户已投入资本等作为抵押担保物投放贷款的问题,与此同时,也需要各级政府部门大力发展县级小额贷款担保机构作为配合,并继续完善农业保险业务作为补充。

对于农民资金互助合作组织的发展,各级政府和金融监管部门则应当继续从政策和资金两个角度着手加以引导和扶持,在实践中根据发展的实际,一方面降低对农民资金互助合作组织在技术、设备、人员方面的门槛要求,另一方面从真正实现农村资金互助社内部民主管理,提高其风险管理意识的角度入手,加强互助合作组织的内控机制,并由各有关主管部门对其加强日常的监管和督导。

为了解决涉农领域发展资金紧缺的问题,除了从金融角度想办法之外,还可以从税收角度找出路。近年来,国家在农业生产领域的税收方面制定了很多减免优惠政策,这些政策发挥了明显的惠农作用。对于大型农业龙头企业来说,几个百分点的税率变动往往意味着几百万元自有资金的增减。事实证明,税收优惠政策对农业生产经营单位,尤其是龙头企业的发展助益明显,目前在这方面似还有可以进一步调整的余地。

例如,在我们的调研中,据某农产品加工企业的负责人反映,我国现行的税收法规政策中的一些模糊规定造成了各地方在执行上的不一致,从而在实际上增加了企业税负,不利于农业龙头企业的长远发展,也影响了对周边农民生产的带动力度。

我国税法规定,农产品加工企业销售外购农产品以及外购农产品简单加工后形成的初级农产品再销售的,按13%的税率计征增值税。这里所说的初级产品,按照《农业产品征税范围注释》的解释,是指种植业、养殖业、林业、牧业、水产业生产的各种植物、动物的初级产品。在这个注释解释范围之外的产品,则应当执行工业品17%的计提销项税额。在实际操作中,初级农产品也包括部分以农产品为原料经简单加工而成的农产品初级加工品或附产品。但也有很多农产品加工产品很难精确地区分属于简单加工还是精深加工,例如豆制品加工、酱菜加工等。目前在长三角的一些地方,对这些加工企业按照13%征收增值税,但在更多的地方还是按照17%的税率征税,不同农产品加工企业在税负上的差别直接导致了市场竞争力的差别。这显然不利于当前我国鼓励深化农产品加工度,提高农产品附加值的政策的执行推广。

为此,从尽快带动农业发展、带动城镇化建设、增加农民收入的目的出发,国家有必要考虑对农产品加工业的增值税税收政策加以进一步调整。一方面对农产品征税的注释范围加以明确和扩大,尽可能多地将以农产品为原料的加工产品列入农产品征税范围;另一方面,建议对于农产品加工企业,无论其产品加工程度的深浅,将增值税税率统一规定为13%为宜。

二、财政支农资金的使用方式有待完善

目前,各地方在进行水利改造等基础设施建设的时候,一般是通过申报农业综合开发项目获得资金。据地方的同志反映,当前财政支农资金发放的时候存在着多头下发、管理分散、要求逐级配套等现象。农业、渔业、林业、国土及发改委等部门都有专项支农资金,因为资金的申报、审核和下发要经过多个环节,难免出现降低办事效率、加大资金损耗的问题。而且由于收入来源减少,县乡财政基本处于保运转的状态,在配套资金支出方面往往力不从心,从而造成支农项目难以及时开展。

另外,土地承包之后,农田水利设施等农村基础设施建设的毁损比较严重。由于灌溉设施不足,有些地方的农业生产处于靠天吃饭的状态。目前,国家已把大中型水库以及主渠道的建设纳入了扩大内需投资项目,但乡镇及村的涵桥、分支渠、小基站、小变电站的建设仍然需要地方财政筹资建设,村内的水利设施建设则需要以一事一议的方式解决。根据某市财政部门的估算,当地某区现存的险路危桥全部修完需要5亿元资金,按现有的财力和财政投入比例计算需要修50年才能完成,这种状况显然严重阻碍了农业的发展。而村一级在通过一事一议搞村级小型公益设施建设的时候,往往会因为需要向村民筹资而出现“有事可议,议而难决,决后难行”的问题。

去年以来,国家在一些省份开展了村级公益事业一事一议财政奖补试点工作。实践证明,这一做法在带动村级公益事业投入、拉动内需、提高村民参与一事一议筹资筹劳的积极性和主动性等方面起到了良好效果。但有基层同志反映,目前财政按最高不超过年人均15元限额标准给予1:1补助的补助力度还显不足,希望上级财政部门在下一步扩大试点范围的同时适当提高补助力度,以便地方切实做好急需的公益事业。

为了解决以上存在的问题,让财政支农补贴与支农资金最大限度地发挥培养农村“造血”机能的作用,国家有必要考虑在下一步对资金的投入方式加以调整。

一方面,可以考虑对现行的支农补贴直接发放到户的形式加以优化。在不必增加资金投入量的情况下,有关职能部门可以考虑从调整资金使用结构入手,科学使用资金。例如,在农业补贴发到县级单位的时候,根据实际需要考虑有多大比例应当由集体直接调度,有多大比例可以直接下发到农户手中,经同级人大批准后再具体落实。归集体调度的资金部分,应当依法使用,由政府根据当地的实际需要安排到农田水利、农村基础设施建设等领域使用,从而发挥资金的规模效益,对于确实需要直接补助的农村弱势群体,则应当在现有的基础上进一步加大扶持力度,这也是需要基层政府根据实际情况统筹安排的。

另一方面,在农业生产建设项目的投资过程中,除了需要统筹协调,尽可能实现支农资金的跨部门整合之外,还要认识到基层政权财力的困难,改变以往层层投入配套资金的投资方式。我国地域广大,各个地方的基层政府和群众对本地的发展实际情况和实际需求更为了解,为此上级财政应当考虑减少专项转移支付下发比例,加大一般转移支付的下发比例,把整块农业资金的使用权下放,由基层政府根据本地区实际因地制宜地加以科学有效地使用。

以往在支农资金下发的过程中,有些地方出现了一些挤占挪用的现象,今后要杜绝这种现象,必须加强财政领域事前、事中、事后的监督以及内外审计,但是不能因为担心出现这些问题就让资金的发放绕过基层政府,毕竟基层政府了解当地的实际情况,因此应当在强化监督机制的前提下,充分信任基层政府和基层干部。这样既能最大限度地避免“三农”领域出现“群众想干的事没钱干”的现象,又能通过实际工作不断提高基层干部的管理水平和村民自治水平。

此外,各级财政部门还应当与金融部门的政策相互协同,形成合力,一方面发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,一方面从市场入手,制定相关鼓励、扶持政策,让金融部门敢于、也愿意将资金投向“三农”领域,而不是为了防止资金流失而将其从农村中抽离。我们应当看到,农村问题不单单是钱的问题,不怕钱少,关键是怕没办法。要解放农村生产力,一个有效的手段就是结合生产力发展实际不断调整生产关系。生产关系及时调整了,土地和资金用活了,许多人、财、物的矛盾就会迎刃而解,市场流通也才能有机会顺畅地运转。

三、农民合作经济组织仍需培育

进入新世纪以后,中央已连续9年发布涉农一号文件,十七届三中全会又提出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,这些大政方针的实施极大地激发了农民发展农业生产的热情,表现之一就是各类农民合作经济组织大量涌现。这些合作组织的建设,解决了散户在农资供销、技术合作、资金合作、信息与市场共享等方面面临的难题,极大地带动了农业发展,促进了农民增收。

但在各地农民经济合作组织的建立和发展过程中,也存在着如下问题:一是经营规模小、业务量有限、参与者有限,辐射带动能力较弱,对市场信息的把握能力仍显不足,真正帮助成员明显增收,形成区域影响的合作组织数量还不多;二是内部制度建设不够完善,很多规章制度的建立只是流于形式,收益分配机制不健全,民主管理风气不足。在组织内部的议事决策过程中往往是牵头人说了算,理事会、监事会难以真正发挥作用,利益分配时仍以股金分红为主,更能体现合作性质的二次返利还不能做到按照交易量为主进行分配;三是合作水平不高,合作内容单一。多数只是在生产环节进行松散合作,实现生产、加工、销售一体化紧密合作的还不多,获得“无公害、绿色、有机”认证和拥有注册商标的合作组织比重仍然偏低。还有些合作组织的成立目的就是为了获得政府提供的启动奖励资金,这笔资金用完之后,合作组织便处于名存实亡的状态;四是合作组织发起人的素质仍有待提高。目前合作组织发起人、法人代表的文化水平偏低,又缺乏系统的培训,组织管理能力、议事协调能力、民主管理意识都有不足,难以带领合作组织实现持续、健康发展;五是外部生存环境依然不佳,政府的扶持政策尚难落实。正如前文所述,由于农村金融机构准入门槛偏高,绝大多数农民资金合作组织尚未取得正式经营资格。此外,虽然各级政府都制定了有关扶持政策,但由于各级财政都存在财力不足的问题,使得很多扶持政策难以落实,无法真正发挥引导作用。

从国际上的成功经验看,农民合作经济组织大致有三种类型:农户自发联合,能人出面组织,政府号召组织。具体到我国,在经济发达的地方,农民的文化水平较高、思想活跃,开展合作的需求较强,合作组织的建立更多地可以通过农民自发联合和能人带头的方式。而在经济落后地区和农民思想较为保守的地区,还是需要政府主动出面从客观实际出发,围绕着当地的支柱产业、特色农业去组织、建立相应的农民合作经济组织,通过示范作用来培育农民的合作意识。

在开展此类工作的时候,首要问题在于提高各级政府主管部门的思想认识水平,使其认识到组织农民、发展合作经济的重要意义。列宁曾指出发展合作经济的深刻意义。他认为合作社这种组织形式是“农民感到简便易行和容易接受”的(《列宁选集》第4卷第768页),是在符合国家利益前提下,把农民个人利益和国家利益结合起来的最好形式。在无产阶级夺取政权之后,“合作社的发展也就等于……社会主义的发展”,“要是完全实现了合作化,我们也就在社会主义基地上站稳了脚跟。但完全合作化这一条件本身就包含有农民(正是人数众多的农民)的文化水平的问题,就是说,没有一场文化革命,要完全合作化是不可能的。”(《列宁选集》第4卷第773页),在我国建设中国特色的社会主义市场经济过程中,发展农民合作经济组织同样有着这样的战略意义,它在化解“三农”问题、统筹城乡发展、提高全体国民的文化素质等方面有着其他方法不可替代的作用。

在一部分农民还缺乏市场意识,缺乏市场组织,缺乏技术指导的情况下,各级政府部门应当主动出面帮助有合作意愿的农民成立组织,建章立制,加强对合作经济组织日常运营的监督指导,加强对其管理者的培训,并积极为其提供各种市场信息和发展便利。总之,要更多地着重于提高农民合作经济组织的生存质量,不要一味追求本地合作经济组织的建立数量。而国家的各项财政、金融支农政策应当考虑适当地向农民合作经济组织倾斜,并通过其加以落实,以此不断提高农民合作经济组织的经营实力和管理水平。

(作者单位:财政部科研所)