完善立案监督检察权配置再探讨

孙宝民　吴春波

立案监督，是指检察机关依照法律规定的职权和程序对刑事立案主体的立案活动是否合法进行的监督，是与侦查监督、审判监督、执行监督、监所监督相并列的检察机关行使刑事诉讼监督职权的一种机制。法律虽然规定了检察院对立案活动有监督权，但如何实施有效的监督却缺乏明确具体的规定，普遍存在监督不力、监督不到位的情况，立案活动监督成为检察监督的薄弱环节。

一、现行立案监督存在的问题

多年来，受立法规定笼统、宽泛等原因影响，随着立案监督实践的深入，现行立案监督制度存在的缺陷和不足，也日益凸显。

(一)监督对象不周延

根据刑事诉讼法规定，立案是指公安机关、人民检察院、人民法院对报案、控告、举报和犯罪人的自首等方面的材料进行审查，判明是否有犯罪事实并需要追究刑事责任，依法决定是否作为刑事案件交付侦查或审判的诉讼活动。可见，在我国，立案的主体是公安机关、人民检察院和人民法院，其他任何单位和个人都无权立案。但是立案监督的对象范围却没有包含所有有立案权的主体。根据《刑事诉讼法》的规定，公安机关是立案监督的对象，《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《刑诉规则》)将检察机关自侦案件也纳入了立案监督的范畴。据此，刑事立案检察监督的对象是公安机关和检察院自侦部门。

这就导致了以下问题：法院、检察院和公安机关依法都有立案的职权，都是刑事立案活动的主体，但立案监督的对象仅限于公安机关和检察机关，法院被排除在外。所有有权立案的主体理应成为立案监督的对象，因为任何一个机关、单位、团体都存在自身监督的问题，检察机关如何开展对自身立案活动的监督，不是立法问题，而是司法实践问题，可由检察机关在具体操作中进行自我完善和规范。而是否应当将法院的刑事立案活动纳入立案监督范围。还存在争议。现实中的确存在法院对公民自诉案件推诿或不予受理的情形。《刑诉规则》以及《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》也未提及检察院对法院的立案进行监督的情况。立法的不明为检察机关救济当事人的权利带来重重障碍，也是导致涉法上访的一个重要原因。

(二)监督范围不全面

立案监督应包括对“应该立案而不立案”(消极立案)和“不应该立案而立案”(积极立案)的监督，我国刑事诉讼法只规定了前一种形式即积极立案的监督。实践中，积极立案的危害更大，公安机关干预民事纠纷时有发生。有的以合同诈骗犯罪立案来帮助民事案件当事人追债；又如人民法院为执行生效民事判决而扣押被执行人则产时，公安机关以被执行人报案而以抢劫立案为由出面干预执行。虽然《刑诉规则》第378条规定：“对于公安机关不应当立案而立案侦查的。人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见”。自2002年开始，各地检察机关开始了对己立案件进行监督的尝试，并逐渐将其纳入目标考核的范围。但《刑诉规则》是高检院出台的法规，并不能以此约束公安机关，而且措施的力度不强，仅限于“提出纠正违法意见”，在现实操作中难免会束手束脚。

法律上对同为直接涉及惩治犯罪和人权保障的重要刑事诉讼环节的撤案。也没有任何监督和制约规定。刑事诉讼法虽然对立案监督和侦查活动监督作了原则规定。但没有基于立案与侦查的内在联系考虑立案监督与侦查活动监督之间的衔接，对于监督立案后侦查机关消极侦查或者撤案的问题更是缺乏考虑，在立案监督程序完成并进入侦查程序后。如何进行侦查活动监督并保证立案监督的效果。没有规定具体的监督手段和程序，造成实践中监督立案的案件久侦不结的问题突出。据统计，2007年监督立案的普通刑事案件中，只有26.2％被批准逮捕，32.9％被提起公诉。30.2％被法院判决。可见，大部分案件在监督立案后没有进入下一诉讼程序。出现这一现象的原因是多方面的，有的是公安机关警力不足，难以应付大量的刑事案件；有的是公安机关与检察机关存在意见分歧。不立不行，立了就挂起来；有的是犯罪嫌疑人在逃，案件只能搁浅；也有的是公安人员徇私舞弊而有意放纵犯罪。大量案件滞留在侦查环节，存在监督空白。

(三)知情权无法得到保障

立案监督能否良好运作，关键之一在于检察机关能否及时、全面地获取公安机关立案的信息。而目前检察机关获取公安机关立案信息的渠道不畅通。时间上也过于滞后。这成为影响检察机关立案监督工作正常开展的严重障碍。刑事诉讼法没有规定检察机关对公安机关立案的知情权，《刑事诉讼法》第87条规定立案监督案件线索来源为两个方面：一是检察机关自己“发现”的；二是被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查时，向检察院机关提出的。

实践中存在以下问题：一是检察机关对公安机关的行政职权无监督权，使公安机关把本当立案查处而通过以罚代刑，以教代刑等途径降格处理的案件线索无从“发现”：二是被害人及有关知情者由于法制意识淡薄，对检察机关的地位、职能、刑事立案工作流转程序等缺乏了解，致使许多应当向检察机关投诉的线索没有投诉；三是现行法律只规定了公安机关将不立案的原因通知被害人的义务。但法律对通知被害人义务的时限未作明确规定，导致被害人对公安机关立案与否。何时决定不立案难以知道，向检察机关“提出”应立案而不立案的情况则无从谈起。因而限制了检察机关对刑事立案监督案源的获知。

(四)监督机构分散

从检察工作自身的运行情况看，承担立案监督职责的部门过于分散、权力行使不统一问题也是影响立案监督工作深入开展的一个重要因素。根据法律规定。检察机关立案监督职能分别由审查批捕部门和控告申诉部门行使。

批捕部门主要受理检察机关在工作中发现的立案中的违法行为：控申部门主要受理被害人向检察机关控告的立案中的违法行为。法律上将立案监督职能分别由两个部门来行使，虽然发挥了批捕部门从事侦查监督，熟悉立案情况的优势，也发挥了控申部门广泛联系群众，接触大量信息的特点，但是，这一体制也在实践中暴露出诸多不足。刑事立案监督是独立于侦查监督、控申监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同，将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与这两种监督的界限，抹煞了立案监督的独立性，降低了立案监督的法律地位。既不利于刑事立案活动的开展，又分散了刑事侦查监督和控申监督的力量。况且现实操作上，控申部门限于人力不够、调查权力不强、立案条件把握不准等条件约束，往往不能很好地开展此项业务。

(五)监督措施软弱无力

由于立法技术及政治的原因。总的来说立案监督具有“软权力”的特点。从刑事诉讼法和刑诉规则的相关规定来看，对应当立案而没有立案的，人民检察院应当通知公安机关立案。实践中。检察机关一旦向公安机关发出“说明不立案理由通知书”或“已立案件的纠正意见”，就

意味着检察机关认为公安机关应当立案或不应立案。由此进入立案监督的正式程序。但公安机关对检察机关通知立案的案件，经常发生不予立案或者立案后不侦查或消极侦查情况，对此，检察机关没有有效的监督手段。

目前检察机关开展立案监督的手段只有要求公安机关说明不立案理由、通知公安机关立案、提出纠正违法意见、建议自侦部门立案侦查等寥寥几种，且这些手段无一例外都具有程序性强而强制性弱的特点。公安机关接到检察院发出的通知立案书仍不立案时，对于由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施犯罪的重大案件，检察院可以依照《刑诉规则》第377条，经省级以上人民检察院决定，直接立案侦查。但对于行为人并非国家机关工作人员，或者虽是国家机关工作人员但并非利用职权实施犯罪的案件怎么处理，法律上无明文规定，实践中缺乏对公安机关立案活动违法性的制裁性措施，使得检察机关的立案监督处于软弱无力的状态。虽然高检院、各省(自治区、直辖市)院对具体监督措施进行具体规范，但不免有些良莠不齐，标准不一。

二、完善立案监督建议

为保证监督质量、强化监督效果，检察机关的立案监督权必须进一步强化，检察机关只有充分享有并行使立法赋予的完整、科学、合理的立案监督权。才能履行好自身职责，保障整个刑事立案活动的合法性。

(一)扩大立案监督对象，将法院自诉案件纳入立案监督对象

从世界历史经验和目前各国的普遍做法来看，公民的任何诉求，法院都应当受理，这是避免公民违法私力救济的最后渠道。检察机关作为法律监督机关，不应在立案监督对象上存在监督的空白。事实上，检察院对法院进行立案监督有法可依。我国宪法第129条的规定肯定了人民检察院的宪法地位，即：国家法律监督机关的地位。而刑事诉讼法第13条、86条都规定了检察院对刑事诉讼的法律监督职权。立案监督是刑事诉讼监督的重要组成部分。法院同检察院、公安机关一样均享有立案权。所以对法院的刑事立案监督是检察院刑事立案监督职责的应有之意，完全符合法律规定。

1、修改刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法和国家赔偿法的有关条款。明确规定人民检察院对人民法院直接受理案件的立案监督制度。

2、检察院控申部门收到当事人不服法院不立案的控告申诉时，应在一定期限内认真审查法院不予立案理由是否成立。经审查如果认为法院不立案理由成立的，应告知申诉人，并进一步阐明理由，做好申诉人的息诉工作，防止涉法上访的产生。如果控申部门审查后认为申诉人申诉理由成立，控申部门应将案件转交给起诉部门，由起诉部门进一步审查，经检委会讨论研究后，可以参照对侦查机关立案监督的做法，向人民法院发出《要求说明不立案理由通知书》，人民法院应当自收到通知之日起七日内予以书而答复。检察院认为人民法院不立案理由不能成立，经检察长批准或检察委员会决定，应向作出生效裁定的人民法院发出《通知立案书》。同时将有关应该立案的材料移送人民法院。人民法院接到《通知立案书》后，应当在十五日内立案，并将立案决定书送达同级人民检察院和原告人起诉人。

(二)拓宽立案监督范围，把立案监督的内容规定为“整个刑事立案监督活动”

刑事立案监督理所当然应当包括“应当立案而不立案”、“不应当立案而立案”以及立案后没有法定理由撤案三种违法情形。否则立案监督制度本身就是片面的、不科学的。将消极立案的情形纳入监督范围，并将撤案纳入到立案监督之中。以解决公安机关不报不立、先侦后立、立而不侦、立后又撤、以罚代刑等问题。

“不应当立案侦查而立案侦查”是对不符合法定刑事立案条件或不属于自己管辖的案件而予以立案，同样是人民群众反映强烈的司法不公、执法不严的重要表现，是一个问题的两个方面。“应当立案侦查而不立案侦查”反映出的是有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，“不应当立案侦查而立案侦查”反映出的是忽视人权、插手经济纠纷、以刑事手段查处一般违法行为等问题。现实中。公安机关积极立案行为的违法现象比其消极立案行为具有更大的社会危害性，更容易引起民愤，导致法律威信丧失。如公安机关受利益驱动办案，违法插手经济纠纷，随意启动侦查程序，扣人缴款，交款赎人特别是个别侦查人员办关系案、人情案，询私舞弊，滥用职权的现象时有发生。对公安机关不应当立案而立案的监督是一种司法救济程序。通过救济，保障无罪的人不受刑事追究。能否及时发现案件线索，直接关系到已受追究的无辜者人身自由的及时恢复和财产的复原。

(三)拓宽多种渠道，保障检察机关的知情权

一个完整的立案监督权应当包括对立案活动的知情权、调阅案件材料权、对违法立案或不立案的质询权、对违法立案或不立案的纠正权以及不执行立案监督决定的实体处置权等。

1、与公安机关协商，建立立案监督案件相关信息定期通报制度，针对刑事立案监督案件周期长的特点，对案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节定期通报，以利于检察机关及时了解发案、立案、破案的情况，发现和掌握该立不立或不该立而立的线索。

2、规范立案移送文书制度。明确规定公安机关应向检察机关移送有关刑事立案的文书材料。如刑事发案登记表、公安机关立案决定书、不立案决定书、撤案决定书等，建立健全立案监督的报备案制度，使检查机关及时掌握公安机关的发案、立案、结案、撤案情况。

3、建立部分立案监督案件的听证制度。改变信息不对称、闭塞的状况，扩大人民群众的参与性，有利于消除当事人的疑虑和立案部门的抵触情绪。

4、加强检察机关内部、外部联系。加强检察机关内部各个部门的业务联系，最大化地扩大立案监督的线索来源。积极探索立案监督工作的内在规律，建立立案监督案源线索网络，加强与行政执法机关、司法机关以及政法委、人大、政协、信访等部门的联系制度等措施，拓宽了立案监督案件的发现渠道。

5、继续推进行政执法与刑事司法“网上衔接”、“信息共享”机制的建设，及时发现并督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，促进依法行政。

(四)成立专门的立案监督部门，统一办理立案监督案件

科学、合理、高效的机构是刑事立案监督的组织保障，可以考虑设立一个独立于侦查、监督、控申部门之外的专门立案机构，专人专职专责，统一办理，集中行使刑事立案监督权。其意义在于：

1、减轻相关部门的工作压力。实践中。立案监督职能多在侦查监督部门。侦查监督部门本身承担繁重的批捕工作，而立案监督案件办理费时费力，这样既易影响立案监督质量。也会对批捕质量和效率带来影响。要避免工作间的互相影响。有必要设立单独的刑事立案监督部门，缓解相关部门(主要是侦查监督)的工作压力。

2、强化检察机关立案监督职能。开展立案监督工作，经常会遇到较大的阻力和较强的压力，如果内部工作职能不清，很容易发生互相推诿扯皮现象，从而影响到立案监督的正常开展，而只有成立了单独的刑事立案监督部门，明确了岗位职责，干警的责任意识才能得到强化，监督的质量和效果也才能得到提高。

3、提高立案监督专业化程度。立案监督工作具有较强的专业性，其与其他诉讼监督工作相比，在性质、对象、措施等方面都有较大的不同，成立专门的部门或由专人负责，将更加有助于强化立案监督的专业性，更好地促进立案监督工作的开展。

同时，随着立案监督制度的不断完善，监督范围将进一步扩大、监督手段呈现多样化。立案监督的工作量也将随之增加。如此大的工作量也需要由专门的部门来承担，而侦查监督、控告申诉等部门作为线索、信息来源部门加以协助，从而逐步形成一个以刑事立案监督部门为中心。其他工作部门全力配合的良好工作格局。

(五)明确规定监督的保障措施权，加大立案监督力度

1、统一文书。规定统一的《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》等法律文书使用标准。

2、从法律上明确《要求说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》的法律效力。

3、赋予检察机关对拒不接受监督的单位和个人有(建议)处罚权。具体而言，对立案监督中，公安机关“当立不立”、“不当立而立”的案件，检察机关可以指令公安机关立案侦查和撤案。在公安机关不按照指令办理时，依法给予相应处罚。对公安机关立而不侦、久拖不办的，除了应从立法上规定侦查办案期限外，还应规定检察机关对该类案件。可以自行立案侦查。检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后。应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。