公选创新之安徽样本

杨　敏

公选的地方探索,一直在无形的坐标体系中演进,如果说“横坐标”是中国干部选任制度改革,那么,“纵坐标”就是社会经济发展变化对人才的需求。安徽13年的公选创新就是一个缩影。

191995年11月24日,安徽省水利厅迎来了其历史上第一位公选厅干蔡其华。

13年后,张肖走进位于合肥市九华山路48号的水利大厦,成为该厅第4位由公选产生的副厅长。

今天,担任水利部长江委主任的蔡其华已经是安徽公选干部中走得最“远”的人之一;水利厅也成为安徽公选副厅职位最多的一个厅局。

自1995年开始持续不断的创新探索,13年12批次,122名厅级干部,无论批次还是规模,安徽公选对于我国干部选任制度改革来说都具有样本意义。

“横坐标”,“纵坐标”

1995年2月,一部以中组部名义颁发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》悄然出台,当时,人们或许还未意识到《暂行条例》那7200余字背后所蕴藏的巨大含金量。

“这是新中国成立以来,第一部有关领导干部选拔任用的系统性、法规性文件,领导干部的选拔从此有法可依。自此,干部选任制度改革成为整个干部人事制度改革的发力点”。中央党校党建部教授李民在接受《决策》记者采访时指出,正是在《暂行条例》的带动下,以竞争上岗、公开选拔为主要形式的改革探索在各地蓬勃展开。

1995年7月,安徽省决定公开选拔10名副厅级干部,第一次公选就拿出10个副厅职位,安徽为何会有如此大的举动?

是年7月28日,在公开选拔副厅级领导干部动员大会上,一位安徽省领导一针见血地指出了安徽干部专业结构和年龄结构存在的问题,“熟悉宏观经济管理、法律、金融、外经外贸的干部偏少;有些领导班子年龄有老化趋势”。诚然,随着市场经济改革的深入,农业大省安徽遇到了新情况、新问题。

4个月后,安徽第一批公选厅干陆续走上领导岗位,这10个人中,最年轻只有38岁。《决策》记者在采访中发现,第一批公选厅干有6位具有经济学、电子、冶金等专业知识背景的专家型官员,这对安徽干部长期以来学文、学农干部偏多的专业知识结构来说,无疑是很好的补充。

随着经济体制改革的深入推进,中国传统干部选任制度的土壤开始松动。“伯乐相马”选人视野的局限性日益凸显,而公选无疑为拓宽选人用人渠道提供了可靠的制度保障。对此,中共安徽省委常委、组织部长段敦厚指出:“公开选拔领导干部,是党管干部原则在方法上的改进,公开选拔把党管干部原则和民主的办法、竞争的机制有机结合起来,体现了科学执政、民主执政、依法执政的要求。”

2000年以后,公开选拔厅级领导干部在安徽成为一项常态化工作,“对于安徽公选来说,一个重要特点就是具有很强的持续性,13年12批次,几乎每一年都有针对性地组织开展了公选工作”。每一批次公选,尽管职位殊异,人数不同,但“职位设置都有很强的针对性,都承担着为社会经济发展提供人才支撑的重要使命,”安徽省公选办负责人告诉《决策》。2001年、2003年两次选拔分管工业副市长就是一个很好的佐证。

2001—2003年,安徽国企改革进入攻坚阶段,“前生做了孽,今生管工业”成为当时政坛的流行语。六安市委常委、常务副市长张祥安告诉《决策》,“管工业就意味着天天遇到麻烦事,企业破产、职工上访带来了一系列棘手问题。那个阶段管经济的干部,尤其是分管工业的干部一是年龄偏大,二是干劲不足”。

安徽要发展没有工业不行,抓工业没有一批懂工业的人不行。2001年11月,安徽公开选拔6名分管工业的副市长,张祥安就是在这次公选中走上副厅级领导岗位。2003年安徽又拿出11个省辖市副市长职位,公开选拔了6名分管工业、2名分管城建、3名分管旅游的副市长。

在一大批年轻干部进入组织部门视野的同时,为了让安徽社会经济发展获得更有力的人才支撑,安徽还多次尝试面向全国公开选拔高学历厅处级领导干部和企业领导人员;从另一个角度来看,公选也有效地改善了安徽领导干部队伍结构和班子结构,一批批优秀的女干部、党外干部、省属国有大型企业高管和高等院校负责人在公开选拔中脱颖而出。

“从完善领导班子结构的需要出发,安徽可以说是不拘一格选人才”,安徽省公选办负责人向记者介绍说,2001年公开选拔省高级人民法院党外副院长,在此次选拔中胜出的汪利民就是安徽司法界的一位知名律师,他也是新中国第一位直接由执业律师公选出任高级人民法院副院长的法官。

对安徽公选来说,2003年是一个需要关注的年份。这一年,从6月下旬开始,选拔了32名厅级领导干部;随即又于11月上旬开始,在全省范围内选拔了108名处级干部。这是继1995年首次公选以来又一个在省内外引起巨大反响的大动作。

2003年安徽为何连番推出两轮公选?记者在采访中发现,此前一年,《党政领导干部选拔任用工作条例》正式出台,尽管字面上只是少了“暂行”两字,但是“公开选拔、竞争上岗”写进了党的文件,这标志着各省多年探索在制度层面获得认同。2004年,《公开选拔党政领导干部暂行规定》又从技术层面吸纳了各省的创新经验,使得此项工作始有一部全国性的“动作规范”,安徽公选也进入一个成熟阶段,制度体系和运行机制开始形成。

其中,成熟的标志之一就是公选成本的大幅下降。记者在安徽省公选办了解到,在上世纪90年代初期探索阶段,从组织报名到考察人选确定,需要3个月的时间;同样的过程,现在只需要30天就可以完成。

与此同时,安徽公选的试题库也建立起来。2005年安徽开始建设公选试题库,经过3年的积累,2008年12月,中央组织部正式将安徽公选试题库纳入“全国领导干部考试统一题库”。

深入公选的前行轨迹,我们不难发现,安徽的公选探索,一直在无形的坐标体系中演进,如果说“横坐标”是中国干部选任制度改革,那么,“纵坐标”就是社会经济发展变化对人才的需求。安徽13年的公选创新就是一个缩影。

有创新,才有生命力

任何一项制度要获得持久生命力,必须有赖于创新推动。公选概莫能外。

2004年之后,全国各地进入一个公选探索的活跃期,而2008年,可以说是一个制度创新“大年”。贵阳公选县区正职,广东“大评委制”,安徽公选设立旁听席——尽管各地探索不一而足,但仔细分析,各地都紧紧扣住创新的两个向度:一是民主化,解决的是“由谁选人”的问题;二是科学化,解决“怎样选准人”的问题。

国家行政学院测评中心主任许晓平在接受《决策》记者采访时认为,从公选的发展方向来看,民主化和科学化是两个大趋势,两者相互促进,共同推动公选向前发展。“在民主化上,如何与现行的政治架构相吻合,是一个重要的问题,各级政府都是由人大代表选举产生,公选如果与这个体制结合起来,就会有很好的生命力。”在许晓平看来,安徽的“两代表一委员”就是一种很好的尝试。

以2008年8月第12次公选为例,党代表、人大代表、政协委员,就成为另一个“主角”。安徽省公选办负责人介绍说,在首次增设的“公开推荐”环节,就注重发挥 “两代表一委员”全程参与,“公推体现群众公认,可以让那些只会考不会干的人在第一环节出局”。省委组织部提供的一份材料显示,安徽共有14576人参加民主推荐,仅在17个省辖市参加民主推荐的基层“两代表一委员”就有4395人,占推荐人数的66.7%。

面试环节,2008年安徽公选在每个职位13个评委中6名是基层的“两代表一委员”。安徽省政协常委、安徽医科大学博士生导师叶冬青,担任科技厅副厅长面试评委,“整个过程非常公平、民主,在我得知自己担任评委,到进入面试考场,一周时间我没有接到过一个考生电话,大家都明白,评委那么多,谁也搞不定所有评委”。这或许就是多数人选人的优势所在。

在面试现场,叶冬青还对旁听席的设置印象深刻。每个考场7名旁听人员,都是来自基层的“两代表一委员”,他们不仅旁听,还和面试选手提问互动。记者在组织部门提供的一份名单中发现,旁听席上既有公务员、律师、教师、企业厂长,还有村支部书记和村委会主任。

安徽“两代表一委员”的参与和监督,表面上看是技术细节的变化,实质却是党内民主和人民民主在公选中的实现,“公选只有获得体制的营养,与现行政治架构对接,才能更好地成长。”许晓平说。

那么,安徽公选在“选准人”上又有那些创新?

这是一个技术问题,笔试与面试环节尽管不能保证把最好的选出来,但一定能把最差的淘汰掉,考察就成为“识人”的关键一步。“一个干部是有成长经历的,步入处级岗位的干部,其行为和价值取向都基本稳定。”许晓平认为,现在世界公认最好的方法就是通过看他原来干过什么来分析他的预期,就是看他以前的工作绩效。

安徽公选考察就突出了这一理念。2006年以来,安徽注重运用体现科学发展观要求的干部综合考核评价办法,考察组特别注重对近年来考察对象年度考核情况进行分析,在民意调查和实际分析基础上,对考察人选进行综合比较,2008年公选每个职位确定2名建议人选提交省委常委差额票决,这是安徽省委常委会首次实行讨论任用干部差额票决。

另外,对考察对象开展“家访”,也是颇具安徽特色的一项工作。“这是从另一个角度对干部进行的考察,走进干部家庭开展家访工作,不仅仅能看出干部的家风,也能看出干部的廉洁自律情况”,公选办一位负责人说。

与此同时,安徽十多年来坚持采用“试用期”制度,也为“选准人”提供了坚实的制度保证,多位接受《决策》采访的公选厅干坦陈,“一年试用期”对他们来说都是一个巨大挑战,记者也了解到,的确也有个别厅干因为不胜任工作,未能通过“试用期”考察。

安徽围绕“选准人”的公选制度创新可谓环环紧扣:“公推”环节,有效避免考试高手成绩与能力脱节的弊病;“两代表一委员”的全程参与扩大了民主,有利于监督;省委常委会票决有利于好中选优、优中拔尖;“试用期”制度则在最短时间内,将那些“只会考,不会干”的干部甄别出来、剔除出去。

公选冲击波

目前,安徽17个省辖市党政一把手中,有5位属于公选干部,他们是宿州市委书记李宏鸣、亳州市委书记方春明、亳州市长牛弩韬、巢湖市长宋国权、淮南市长曹勇。

除此之外,安徽省厅一级党政领导班子600多名官员,有近百名是通过公选走上领导岗位的,这是一个近六分之一的比例。安徽公选12批次,一浪接一浪,全省的县处级干部直接或间接地受到过冲击。

对于公开选拔的重要意义,中共安徽省委组织部副部长秦亚东指出:“公选不仅在于直接选拔一批优秀年轻干部,更重要的是在全省上下形成正确的用人导向,形成尊重知识、尊重人才的社会风尚,形成公开、平等、竞争、择优的用人环境,从而为优秀人才脱颖而出创造良好的机会和条件。”

《决策》杂志开展的一份问卷调查,则从另一个角度旁证了公选带来的深刻变化。2009年3月,《决策》记者与20位有过公选经历的处级干部进行了面对面的深度访谈,在回答“您认为公选对干部队伍带来最明显的变化是什么?”45%的人选择“在一定程度上抑制了跑官要官现象”;40%的人认为“提高了干部的民主意识和科学决策水平”;另有10%的干部认为“干部使用权力更加谨慎”;5%的人认为“公选唤起了干部的政治热情和参与意识”。

诚然,传统的干部任用方式,初始提名权最为关键,因此,如何进入领导视野是晋升的关键一步,跑官要官也就可能成为这一制度的副产品。而公选则开辟了一条公平、竞争、择优的上升通道,“公选干部的官不是跑来的,这个群体对组织和群众充满感情,而不是仅对个别领导怀有感恩之心”,一位公选厅干说。

“公选把政治体制改革最核心的部分与广大人民群众的需求结合在一起了。”在许晓平看来,中国政治传统中的一个特色是“考试政治”,公众对考出来的干部有一种文化心理上的认同。那么,干部队伍内部对这个群体的认同度到底如何?

《决策》杂志所做的问卷调查显示,100%的人认为公开选拔的领导干部绝大多数属于德才兼备,85%的人认为,目前的公选考试基本测试出了一个人的真实水平,95%的受访对象认为,公选有助于在广大干部中形成良好的用人导向。

公选作为一种横向进入,对原来一个单位的干部升迁会造成一种冲击。以1996年4月安徽各地市、省直机关拿出108个处级职位进行公开选拔为例,当时9600人报考,最后入选的多数来自地市县。这样一次大范围的干部交流,改变了机关干部“调不出、派不进”的状况,那么,公选干部走上岗位以后能不能与传统方式选任干部很好地融合?

合肥市委常委、纪委书记雍成瀚,是2003年安徽公选产生的3名分管旅游副市长之一,他说:“从我自己的感受来看,整个干部队伍还是很自然地接受公选干部,大家没有把你看成一个另类,只要自身角色定位准确,融入整个班子没有问题。”

政治活动的核心问题是如何产生官员,公选的最终目的也就是要把“正确的人”推向“合适”的岗位,“人才是有保鲜期的,一定要让他们在最佳的年龄段里发挥出自己最大的才能”,李民认为,成熟的公开选拔制度不仅要具备人才识别功能,更要发挥人才储备功能。

对于安徽来说,13年公选工作,不仅仅在于遴选出12批次122位厅级干部,公选在人才储备上的“蓄水池效应”,做到“使用一批,发现一批”,让更多的优秀干部进入组织部门的视野,跟踪培养,并陆续得到提拔任用,走向了领导岗位。