７１０位乡镇党委书记的心声

师　丽

面对各种困难和矛盾,转变乡镇政府职能是本轮农村综合体制改革的重要任务和基层政府改革的重要目标。

经过2006年基层领导班子换届,四川省90%以上的乡镇(街道)党(工)委书记作了调整,基本上形成了以30岁至45岁为主(占80%)、大专以上文化程度、适应基层工作要求、有较高素质的农村基层领导干部队伍。为全面了解新形势下乡镇工作的状况,以及他们的所思所想,我们利用2年多时间,选择10相对欠发达的市州,共计发放1000分调查问卷,回收有效问卷总共710份。

家住哪里?

为了解新任主要领导干部的居住地情况,我们设计了“目前你的家庭定居何处”这一问题。统计结果显示,有62.25%的干部家在县城,13.94%的干部定居在市区,有10.28%的干部家在原工作的乡镇, 只有13.52%的干部定居在目前工作所在乡镇。这意味着有86.46%干部的家不在本乡镇,有73.19%的干部家不在乡村而在城市。这是干部年青化、知识化,加大轮岗和交流的必然结果,也是他们在城市化浪潮中的必然选择。由于农村交通条件改善,他们中不少人是每天早出晚归,从城市的家中到乡镇上班,远的则每个周末回家,出现越来越普遍的“走读现象”。

早在2001年,据四川省有关部门调查,全省近5000个乡镇中的“走读”干部,曾一度占乡镇干部总数近30%,有的乡镇走读干部占到其干部总数的60%以上。其中乡镇“一把手”中有40%走读。全省近3万乡镇走读干部中,家居县城及县城以上城市的占45.6%左右,家居外乡镇的占55%上下。多年来这一现象不仅没有扭转,反而有进一步扩大的势头。“三分之一下乡,三分之一县(市)上”,在乡镇办公的时间最多只有三分之一。

怎样看待“走读”现象,怎样才能让“走读干部”不走?看来这并不是一个简单的觉悟问题或纪律问题,而是近年来基层干部体制改革所带来的乡村管理体制和工作方式的新变化,同时也是农村基层政府下一步改革不得不考虑的重要因素。

在忙什么?

新农村建设的任务和中央惠农政策的落实,要求基层政府转变职能和工作重心,那么,目前他们主要在忙哪些事呢?我们设计了“目前你所在乡镇的工作重点是什么”这一问题。统计结果显示:第一,产业结构调整(63.52%);第二,农田基础设施(42.96%);第三,计划生育(29.72%);第四,乡风文明建设(29.15%);第五,处理上访事件(26.76%);第六,招商引资(20.42%);第七,生态环境建设(17.61%);第八,小城镇建设(16.76%);第九,组织协会(10.85%);第十,生态旅游发展(8.87%);第十一,殡葬改革(4.08%)。

此外,有不少干部在补充一项中填写了他们目前所忙的工作。归纳起来有以下几点:

第一,新农村建设中的重点工程建设,如水电等大型建设项目、高速公路建设、与之相关的移民搬迁和安置工作,征地拆迁工作等。第二,乡村组织建设和服务工作。如村委会换届工作、落实各种惠民政策和对农民的宣传教育工作。第三,社会稳定和安全工作。如社会治安综合治理、企业安全生产等。第四,有的乡镇十分重视抓财政收入,也有的乡镇干部忙于抓非税收入。第五,有的干部忙于协调站所关系,寻求各项工作的支持,也有一些乡镇忙于完成年度考核目标和任务迎检。

从上可见,一是乡镇政府正在开始向服务型和法治型方向转变:新农村建设中的重点工程、农田水利基础设施投入、生态环境建设等上级政府的事权,离不开乡镇干部协助贯彻落实;处理上访事件、计划生育工作、构建和谐乡村的精神文明建设和社会稳定工作也是目前乡镇工作的重中之重。二是农村的产业结构调整和招商引资等经济工作占乡镇工作的首位;也有一些乡镇干部忙于抓非税收入,保政府运转,协调上下左右的关系和应付上级政府的检查和各种考核。三是农业税取消后,乡镇政府减少了“催粮催款”这一全国乡镇政府“统一”和“刚性”的任务,而各乡镇政府职能的转变和公共产品的提供,具有一定的弹性、差异性和不平衡性,总体来看,目前乡镇的工作任务并没有因农业税取消而减少,而是更加繁重。四是乡镇干部的行为是否合理,乡镇政府的职能能否转变,很大程度上取决于上级政府的“指挥棒”,省、市、县政府转变工作方式和管理方式应成为进一步改革的重点。

在忧什么?

为了解他们在工作中的忧虑和困惑,我们设计了“你认为当前农村基层工作的主要困难是什么”一问。汇总情况看,排在第一位的是乡镇财政困难(72.82%);第二,社会不稳定因素(41.13%);第三,农民的觉悟(35.49%);第四,公益性事业兴办难(31.13%);第五,村干部素质参差不齐(23.94%);第六,土地矛盾(11.41%)。

此外,有不少干部补充了他们在日常工作中面临的困难和矛盾,可以归纳为下面五个方面。

一是对农业生产和农村经济的忧患。乡镇经济落后、不发达;基础设施投入严重不足,制约农业发展;劳动力缺乏,有的地方绝大多数劳动力外出务工,生产推动难,产业发展难,“一事一议”公益事业兴办难。放弃土地耕种农民越来越多,但又不愿把土地交回集体,造成土地撂荒,不知怎么办。遗留问题太多,特别是负债太大,农业税尾欠矛盾突出。

二是社会公平正义和良好乡村秩序的缺失。群众法律意识淡薄,亟需强化农民的法制教育和国家、集体意识教育。信访维稳工作缺乏科学机制和手段,党和政府的公信力下降。计划生育难度大,无计划超生现象突出。空巢老人、留守儿童教育与管理已成为严重的社会问题。农村贫富悬殊太大,贫困弱势群体的社会保障日益突出。

三是村社集体组织和乡村干部面临的困难。村级集体经济困难,村集体缺乏凝聚力和对村民的管理约束手段。国家对农村财政投入不够,村干部待遇低,留不住年轻人。

四是政府的管理体制、方式和作风亟需改进。人权、财权、事权不对称,责权利不匹配,束缚太多,积极性难调动,缺乏自主权,乡镇自我发展能力弱。上级指导过多过细,检查督导太多,新农村示范点建设,征地拆迁、招商引资、达标升级活动过多。上级的政策下到基层缺乏具体可操作的配套文件,有的政策脱离基层实际,上级意图和群众意愿相结合难。乡镇管理越位现象突出,不该管、不能管的都让管。乡镇政府职能弱化,乡镇机构职能不全,而属地管理的原则又导致职能全能化,无所不包。

乡镇职能是什么

面对各种困难和矛盾,转变乡镇政府职能是本轮农村综合体制改革的重要任务和基层政府改革的重要目标。但是乡镇政府的职能究竟是什么?为了解乡镇主要领导对乡镇政府本职职能的认识,我们设计了“你认为乡镇政府的职能主要是什么”这一问题。汇总结果显示,排在第一位的是维护社会稳定(84.51%);第二,发展经济(83.80%);第三,提供公共产品和服务(51.40%);第四,执行上级任务(46.62%);第五,小城镇建设和管理(30.42%)。

由上可见,在他们的心目中,农村社会的稳定是第一位的,最起码与发展经济是并列的。另一方面有一半的干部认为提供公共产品和服务也是乡镇政府的职能,但同时也有将近一半的干部认为乡镇政府的职能是执行上级安排的任务。因此,乡镇的公共产品由村社集体和县及以上政府提供、乡镇政府具体落实,还是由乡镇政府直接提供,是需要进一步探讨和加以明确的。

另外,有30%的干部认为小城镇建设和管理应成为乡镇政府的重要职能。而且前面的第三个问题中也反映出有16%

的乡镇正在忙于小城市建设。

改革重点在哪儿

结合本轮农村基层政府改革的主要内容,我们设计了“你认为乡镇政府改革的重点是什么”这一问题。汇总结果表明,排在第一位的是转变政府职能(68.17%);第二,整合“七站八所”(28.59%;)第三,减人减事(13.94%);第四,精简内设机构(12.11%);第五,精简人员编制(10.14%)。第六,其他建议(5.07%)。

从乡镇机构改革的情况看,四川省在试点乡镇推进的撤区(原区公所)并镇,撤乡并镇,减少机构和人员编制,减少领导职数等作法,是符合基层实际的,同时也是积极稳妥的。干部们还对乡镇政府改革提出了如下建议。

首先,明确乡镇政府的责权利、人财物。一是规范乡镇的职能职责,加强乡镇公共服务职能,减少不该管,管不了,管不好的事,以便于形成科学具体的考核体系和依法行政。二是赋予乡镇一定用人、管人、管事的权力,定岗定责,调动干部积极性,改善人浮于事的松散状态。三是真正建立一级政府,一级财政,建立健全事权与财权要对应、责任与权力要对应的机制,增加可支配财力,提高行政效能。

其次,加快乡镇机构和干部人事制度改革。应根据乡镇的大小设置党政班子成员人数,精简领导及工作人员。按编制配齐公务员,强化政府工作人员的责任心,剔除不合格人员;落实“能上能下,能进能出”的干部制度;建立干部培训、县乡干部轮岗交流互动机制;建立切实高效的激励机制。机构改革应从上到下,下面改了工作不对口,又得重新设置,回到精简、臃肿、再精简的老路上去。

再次,建议重点抓好的几项工作。一是重点抓好乡镇人员农业技术等培训。二是解决好乡镇办公经费不足,化解乡镇债务,理顺历史遗留的人事、财务、债权关系。三是改进当前信访稳定工作机制,切实扭转乡镇压力大,牵扯精力多问题。

乡镇政府走向哪里

县乡事权的调整和财税体制上的“乡财县管”,使乡镇政府的性质及其前途命运成为了关注的焦点。我们提出了“你认为乡镇基层政权改革方向是什么”的这一问题。对于这一既关系乡镇政府前途同时也会涉及到自身利益的敏感问题,统计汇总的结果是:第一,转变职能,强化乡镇政府(89.72%);第二,作为县的派出机构(7.61%),第三,取消乡镇政府(2.68%)。

可见,尽管困难重重,绝大多数乡镇干部还是认为乡镇政府是必不可少的,乡镇政府的工作是十分重要的,应转变职能和强化乡镇政府。同时,也有10%的干部对乡镇政府的前景有了新的思考,主张弱化或者是取消乡镇政府——作为县的派出机构。

为解决农业税尾欠支“招”

农业税尾欠是一个困扰乡村工作,令县乡干部十分头痛和反映最强烈的问题,也是农村社会公平缺失和不稳定的一个重要因素。我们设计了“你对农业税尾欠解决之策”这一问题。从选项的汇总结果来看:第一,追缴欠款(48.03%);第二,给依法缴纳税款的农民奖励(22.82%);第三,维持现状(16.62%);第四,有70人(10%)在其他建议项中发表了对此问题的建议和看法,补充他们选择某一方式的理由,可见他们对这一问题具有很高的关注度。

一是主张维护现状及其理由。不核销,也不组织追缴,农户自愿缴纳的就收。如果追缴,在征收农业税时,很多地方没有正规的程序和手续,村干部收税时没有票据、没有收款条,如果依法追收,没有真凭实据,会产生很多矛盾。如果宣布核销,对于过去老老实实交税的农民来说,就有一个退还的问题,否则将会产生很大的负面效应。因此,清理好债务,暂不缴,以免引发矛盾。

二是坚决依法追缴及其理由。追缴欠款是消化债务的根本途径,也是保稳定的最有效办法。应由中央或各省统一出台政策,清收欠款,以化解前几年造成的农业税“上清下不清”,由村干部垫资的款项,以此兑现离任村干部欠资矛盾、促进社会公平。追缴也是保护依法缴税人的积极性,维护正义。如果不追缴欠款,有钱的不承担社会责任,无钱的承担社会义务。对务农的人是一大负面影响。已缴农户要求退还怎么办?应返还农民已交农业税款才公平,否则,农村存在不稳定因素,因为守法农民感到吃亏。三是核实缴纳,进行一次性认真清理后,锁定公布到户。四是以人为本,多管齐下,分类解决。对有钱的、不讲理的一定要追缴,方能显示公平,增强国家、集体意识;对一时缴纳有困难的可限期缴纳;对特困户应通过村民评议,乡镇公示后实行减免。

三是把惠农政策的兑现与依法追缴有机结合。一是不交清欠税的农户,在相关政府补贴方面给予限制,促使建立诚信体系。例如主动缴纳者方可享受粮食直补等惠农政策,对差欠户用粮食补贴等多种补贴进行抵扣、品叠并作为农村公益事业建设资金。二是对依法缴纳税款的农户宣传配送保险,对未缴清的自费保险。

四是采取国家减免,上级补助的办法解决。一是政府应用一定时间化解乡镇因农税欠下的债。追缴、奖励、返还都将引发新的社会矛盾,导致新的不稳定事件发生。二是对未缴部分作挂账处理,并及时彻底化解。三是中央出台政策,适当减免欠款利息。

五是要分类试点,不能只讲划了多少债,不同地区要采取不同的方法和进度。

对“乡财县管乡用”的评价

2005年,四川省选择了2市5县进行综合体制改革试点。各试点地区根据乡镇经济发展状况,对县乡财政的管理体制分别实行了相对规范的分税制和“乡财乡用县管”两种模式。并在此基础上总结经验,逐步推开。2007年6月底“乡财乡用县管”改革试点范围扩大到128个县(区、市),试点县比例达70%,710个乡镇中绝大多数实施了“乡财县管乡用”的改革。我们就此设计了相关问题,其汇总结果排列为:第一,效果一般(54.93%);第二,效果不好(30.00%);第三,效果很好(15.07%)。

总体来看,过去经济基础太差,保不住工资发放,手上又没有多少“活钱”的乡镇,评价很好;而过去财力基础比较好,现在用钱却不太方便的乡镇,评价要低一些。对于这一问题,我们也曾经采用“很好”和“不好”两种选择发放过部分问卷,其结果是多数选择“效果一般”的改为选择“不好”。因此,对于是否“乡财县管”,如何“乡财县管”要因地制宜,区别对待,分类进行改革。同时在具体操作上也需要进一步完善。

对财政“省管县”的预期

2007年7月,四川省选择了富顺、盐边、泸县等27个试点县(市),赋予其更多经济管理权限、政策支持和制度保障措施,以求在较短时间内增强县域经济发展活力。我们设计了“你对扩权强县和财政上省管县的预期”一题,以了解乡镇干部对这一举措的看法,其汇总结果为:第一,积极看好(67.88%);第二,有条件看好(30.14%);第三,不赞同、不可行(2%)。

由此可见,尽管这一改革不是直接强乡而是强县,但由于县乡工作的紧密性和一体性,2/3干部选择了积极看好;1/3的干部保持了较理性的选择;由于试点启动时间不长,许多乡镇干部还没有实际体会,因此没有具体的补充看法。

(作者系四川省委党校经济学教研部教授)