捕诉联动机制运行中存在的问题及对策

闫　艳　谢　杰

摘要侦查监督部门与公诉部门实行捕诉联动的工作机制,有利于形成办案合力,提高法律监督效率与打击犯罪的力度。然而,捕诉联动机制在实际运行过程中仍然存在较多不能回避的问题。基于此,我们对上海市各级检察机关实施捕诉联动工作的情况展开调查,实事求是地归纳总结捕诉联动机制在执行中产生的操作障碍与困惑,并提出改变相关不合理现状的对策和建议,以期优化捕诉联动机制,不断强化法律监督能力。

关键词侦查监督部门 公诉部门 捕诉联动

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-345-02

一、捕诉联动机制运行中存在的问题

(一)捕诉联动案件适用范围具有随意性

捕诉联动机制的实施依据主要是高检院《关于侦查监督部门、公诉部门加强工作联系和配合的通知》(以下简称《通知》)。调查发现,在贯彻落实《通知》的过程中,基层院以制定工作联系制度的方式自行界定捕诉联动案件的范围,导致捕诉联动机制启动标准各异、认识不一、随意性大。基层院往往把捕诉联动案件范围笼统限定为重大、疑难案件、社会反响强烈案件等。但是,何为重大、疑难?何为社会反响强烈?基层院的工作联系制度没有作进一步细化规定。这就导致侦查监督部门与公诉部门在部分案件中对捕诉联动的运作范围没有形成相对统一的认识前提,侦查监督部门批捕后提出的补侦意见与审查起诉要求缺少衔接。案件范围确定的随意性直接导致捕诉联动机制适用的极端化——过度扩大或者过度缩减,不仅影响捕诉联动的规范性和实效性,也限制了捕诉联动机制的进一步发展。

(二)捕诉联动案件内部制约出现具有模糊性

审查批准(决定)逮捕和审查起诉在刑事诉讼中处于不同环节,各自担负着不同的诉讼职能。设置捕诉分立检察体制的价值在于通过对国家追诉权进行内部制约,以此实现人权保障。但是,调查发现,捕诉联动机制强调办案部门之间的配合协作,在提升疑难案件的办理质量和效果的同时,出现了因公诉部门提前介入研究案情而使承办人员不可避免地形成先入为主的在先判断,影响后续审查起诉的监督效果。由于查证是一个逐渐接近实事的过程,逮捕后,案件的事实认定具有发展性,如果公诉部门在批捕阶段已对案件性质和证据采信形成主导性意见,势必在一定程度上弱化公诉部门对案件进行持续判断的实际需要,有悖于监督制约的工作要求。

(三)捕诉证据标准差异导致严重认识分歧

批准(绝定)逮捕与审查起诉具有不同的证明标准。前者的实质标准为“有证据证明有犯罪事实”,即证据与犯罪事实之间的联系已经达到一定的证明程度,不苛求证据具有全面的充分性。而后者的实质证明标准则是“犯罪事实已经查清,证据确实、充分”,即据以定案的每一个证据都能证明案件的真实情况,且全案证据能够形成完整的证据体系,足以证明全部案件事实。调查发现,正是由于逮捕的证明标准低于起诉的标准,造成侦查监督部门与公诉部门对于案件报捕前共同适时介入引导侦查时,部分基层院的公诉部门以起诉证据标准苛求批捕案件,导致捕诉存在认识分歧,客观上影响了形成逮捕决定的效率。与此同时,有的基层院的侦查监督部门与公诉部门提出不同的指导取证意见,亦在一定程度上使公安机关侦查工作的方向出现紊乱。

(四)捕诉联动的工作开展存在客观障碍与不良后果

部分基层院公诉部门的案件数量很大,工作压力明显,公诉部门对于参与批捕案件的讨论的积极性不强。审查逮捕期限较短,公诉部门参与讨论之前的准备工作没有充足的时间保证,在对案件了解不详的情况下,承办人员难以提出充分的意见。并且,部分公诉部门的承办人员往往出于不愿受先前在批捕阶段表态的限制,担心可能承担疑难复杂、捕后变数大的案件的不确定后果,加之考虑到追诉挖漏工作受到影响等因素,对开展捕诉联动的积极性不高。

此外,调查还发现,为保证捕后案件的顺利起诉,少数基层院的侦查监督部门承办人在办案过程中凡遇到证据存在疑问或分歧意见的,动辄以执行“捕诉联动”工作为由征询公诉部门意见,导致侦查监督部门的承办人员对案件缺少独立的见解和处理意见。

(五)捕诉联动工作存在操作盲点

调查发现,当前全市各级检察机关所建立起的捕诉联动工作机制,主要限于本院内部侦查监督与公诉部门之间的联动,基本不涉及到“上捕下诉”、“下捕上诉”、“甲捕乙诉(同级院)”等捕诉交叉案件的捕诉工作联系与互动。司法实践中,具有重大社会影响的“下捕上诉”案件,上级院公诉部门虽然也经常主动与下级院的侦查监督部门联合开展引导侦查取证工作,但因缺乏机制保障,而使此类上下级不同部门之间的捕诉联动工作完全取决于上级院公诉部门的工作主动性。对于“上捕下诉”案件,上级院侦查监督部门难以在批捕阶段直接要求下级院的公诉部门参与引导侦查取证工作。对于“甲捕乙诉”案件,由于捕时不能确定起诉管辖,侦查监督部门显然无法要求其他检察院的公诉部门参与审查逮捕的讨论工作。捕诉交叉案件缺少对口联接,调控不力,导致捕诉相互配合不力,沟通不畅,成为了捕诉联动工作机制产生积极作用的盲点区域。

此外,现阶段的捕诉联动工作侧重于个案配合与协调,对类案问题关注不够。基层院在开展捕诉联动工作过程中,极为注重对重大、疑难案件和有社会影响的个案,从侦查方向和取证要求等方面进行同步动态引导,而对于研究分析类案问题以及工作机制方面存在的普遍性问题,缺乏必要的互动,未能充分发挥出捕诉联动机制在发现问题、解决问题中的作用。

二、优化捕诉联动机制的针对性建议

“捕诉一体化”模式改革后,形成“捕诉分离”模式,捕诉联动机制是优化刑检工作横向互动的一项重要举措。有必要针对办案实践中出现的问题,不断捕诉联动工作机制完善,“捕诉分离”模式下的捕诉联动的积极作用,以适应全新控辩关系背景下保障司法公正的新形势、新要求。

(一)合理且明确地限定适用捕诉联动的案件范围

建议将需要启动捕诉联动的案件范围明确界定为:1.杀人、爆炸、重大恶性的抢劫、强奸等严重暴力犯罪案件;2.侦查监督部门与公诉部门对于是否定罪可能存在分歧的案件;3.上级交办、督办或者挂牌案件;4.侦查监督部门与公诉部门均认为有必要联动的案件。

(二)建立捕诉联动的信息流转制度

有必要建立联动信息统一传递、内勤归口登记、部门领导批办的制度,保证联动工作的有序进行和统一管理。侦查机关(部门)认为有必要进行侦捕诉联动工作的,由侦查机关(部门)通知检察机关侦查监督部门,再由侦查监督部门通知公诉部门;检察机关侦查监督部门与公诉部门认为有必要的,由侦查监督部门向侦查机关(部门)提出要求。

侦查监督部门与公诉部门接到联动要求,应由内勤统一登记,由部门负责人决定对应的主办、主诉检察官。建立捕诉联动台帐,凡侦查监督、公诉部门介入侦查活动,介入工作结束后,承办人分别填写《引导侦查活动情况表》,如实反映引导侦查活动的全过程,作为工作文档保存,由侦查监督部门负责督促落实。批捕案件办结后,侦查监督部门承办人根据案件具体情况,参照公诉部门意见立足于提起公诉、法庭举证的需要,向侦查机关(部门)发出《要求提供法庭审判所需证据材料通知书》,对捕后进一步侦查取证提出建议,并报公诉部门备案,由公诉部门督促落实,并反馈侦查监督部门。

(三)严格规范捕诉联动的工作方式

有必要明确捕诉联动的具体形式:1.侦查监督部门单独介入侦查活动,捕后应将有关信息反馈给公诉部门。公诉部门根据案件需要,决定是否在后续的侦查工作中介入引导取证;2.应侦查监督部门要求,公诉部门会同侦查监督部门至侦查机关(部门)进行适时介入,并在捕后继续保持跟踪介入;3.应侦查监督部门要求,公诉部门介入侦查监督部门研究报捕案件,提出具体建议;4.对有条件逮捕案件和捕后建议侦查部门补充证据的案件,由侦查监督部门将信息反馈给公诉部门,由公诉部门跟踪介入;5.侦查监督部门作出逮捕决定后,将审查逮捕的认定情况、案件的证据情况通报公诉部门;公诉部门继续跟踪案件,落实侦查监督部门的补证意见,进一步引导侦查取证工作。

(四)明确捕诉联动的工作责任

捕诉联动工作机制的价值在于实现案件质量与办案效率的双重提升。为了将公诉部门提前介入逮捕案件容易产生先入为主的不良影响降低到最低,保证办案的公正性,侦查监督部门与公诉部门应当落实责任人员,形成相对固定的人员对应关系,避免参加联动人员的随意性。公安机关主要是以分区域管辖的,侦查监督部门、公诉部门也可以以主办、主诉组对应相应辖区;公安机关主要是以案件类别进行分类管辖的,侦查监督部门、公诉部门可以案件分流的主办、主诉组予以对应。在公安机关将案件移送审查起诉后,必要的时候也可采取另行指定承办人办理或参与案件审查起诉的方法,防止公诉部门承办人自捕前介入一直延续至诉前,导致审查权限客观上归于一人而可能造成办案的不公正。

(五)强化捕诉联动的监督制约机制

明确主办、主诉检察官的职责,避免联动工作的随意性、个人化;主办、主诉检察官在联动工作中提出取证建议、处理建议的,必须形成讨论记录,记明案件基本情况,取证和处理建议等内容,归档备查;对提出不报捕、不移送起诉建议的,应向本部门领导或分管检察长汇报。

对于侦查监督部门与公诉部门在提前介入中对案件定性等存在较大分歧进而影响到适用强制措施与否,或者公诉部门捕后拟改变强制措施或不诉决定时,可以召开专门的部门工作沟通会议进行讨论。仍不能达成共识的,各部门则应保留意见,最后处理决定以案件所处环节的办案部门意见为主,不能因捕诉联动而影响办案部门的独立地位和作用。对于案件处于侦查初期,证据虽尚不确定,但已达到逮捕标准而又确有逮捕必要的应当批准逮捕。

(六)完善捕诉交叉案件的联动工作

对于捕诉交叉案件,公安机关认为检察机关公诉部门有必要派员介入侦查引导取证的,侦查监督部门应当提高案件信息快速联动能力,实现程序相对复杂的管辖交叉案件的纵向沟通——对于上捕下诉案件,上级检察机关侦查监督部门应将要求公诉部门派员介入侦查的建议及时通知有管辖权的下级检察机关的侦查监督部门,下级检察机关的侦查监督部门应及时通知本院公诉部门介入侦查;对于下捕上诉案件,下级检察机关侦查监督部门应将要求公诉部门派员介入侦查的建议上报上级检察机关侦查监督部门,上级检察机关侦查监督部门应当及时通知本院公诉部门介入侦查。