对如何发挥统计监督功能服务基层检察工作的若干思考

俞　蕾　金　莺

摘要检察统计是人民检察院对检察工作的各种数据进行收集、整理、汇总和综合分析,反映检察工作的真实情况,揭示检察工作的活动规律。随着检察工作的不断发展,基层检察统计工作在检察事业发展中的作用也愈加明显。然而,当前检察统计工作以完成统计报表为主,统计分析不力,统计监督意识淡薄的问题较为突出,使检察统计未能真正起到预测形势、总结成绩和问题,服务领导决策的作用。据此,本文就如何发挥统计监督功能,服务基层检察工作进行了思考与探索。

关键词检察统计统计监督检察工作

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-186-02

一、统计监督的涵义与内容

统计工作的基础是数据真实,在这一前提得到保证后,就需要充分挖掘、利用统计资料,把报表上的“死数字”变成“活资料”,而统计监督正是这样一项根据数据整理、分析,从而进行质量预警、决策参谋和监督的工作。

(一)正确认识统计监督

根据《中华人民共和国统计法》第二条规定:“统计的基本任务是对国民经济和社会发展情况进行统计调查、统计分析,提供统计资料和统计咨询意见,实行统计监督”;《中华人民共和国统计法实施细则》第四条明确规定了统计机构和统计人员依法独立行使下列职权:统计调查权,统计报告权和统计监督权,其中统计监督权即“根据统计调查和统计分析,对国民经济和社会发展情况进行统计监督,检查国家政策和计划的实施,考核经济效益、社会效益和工作成绩,检查和揭露存在的问题,检查虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的行为,提出改进工作的建议。”

从上述的法律规定描述,不难看出统计监督应具备以下功能:第一,检查相关政策、计划的实施情况,是否按照既定要求完成,是否达到既定目标;第二,考核一段时期内的工作效益和成绩;第三,检查和揭露工作中存在的问题,尤其是监督统计资料不实的情况;第四,提出改进建议。只有做到以上几点,才是真正发挥了统计监督的功能。检察统计作为一种特殊的统计,其统计监督同样应当具备以上功能。

(二)统计监督与统计服务的关系

统计监督与统计服务是统计工作的两翼,对于促进统计工作建设,提高统计工作地位,发挥统计工作作用都是至关重要的。①统计监督与统计服务其实是相辅相成的,两者不可偏一,没有离开服务的监督,也没有失去监督的服务,这是辩证的统一。就目前的现状而言,我们着重强调检察统计为全体检察工作提供服务,但这同时也淡化和削弱了统计监督职能,在监督不力的情形下其实统计服务也难以起到真正的作用。

(三)统计监督与其他监督的区别和联系

除了统计监督,目前基层检察机关主要的监督方式还有以下几种:案件质量督查——主要由研究室负责;检务效能监察——主要由纪检监察部门负责。这三种监督既有区别又有联系,共同构成基层检察机关内部监督体系。

监督的侧重点与工作方法不同:统计监督重在整理、分析全面的检察统计数据,从而进行预警、参谋等宏观监督工作,其基本工作方法是对数据进行收集、整理、分析;案件质量督查重在对于检察机关办理的案件质量进行检查,以保证案件质量这一生命线,其基本工作方法是审查相关案件的法律文书;检务效能监察重在对检察机关履行具体职责,工作规范情况以及工作效率的检查,其基本工作方法是通过立项,根据项目需求组成专项小组进行监察。

然而,三者之间既有区别又不是完全孤立的,其联系体现在以下方面:首先,统计监督为其他监督提供基础数据,因为所有的检察工作数据都源于检察统计,因此无论何种监督都需要统计监督提供数据;其次,三种监督互有交叉,可以互相借鉴。比如统计监督对阶段时间内类案特点的分析材料可以与案件质量监督对该类案件的监督材料相互参考,针对某一类案件提出预测分析,并总结工作经验;最后,在某些情况下可以跨部门合作开展监督工作,整合各方力量,使监督真正落到实处,服务检察工作大局。

二、当前制约统计监督工作发展的主要因素

在当前我国刑事司法制度和刑事法律制度正在发生深刻变化的情形下,统计监督工作应该大力发挥其提供决策信息,反馈工作成绩,提出改进建议等多方面功能。然而,综观目前的基层实际情况,以下因素成为制约统计监督工作发展的主要原因。

(一)对统计工作思想认识不足,意识淡薄

大部分检察干警对于检察统计的认识就是填制检察统计报表,而且在观念上认为检察机关主要通过办案来体现工作价值,检察统计工作无足轻重,业务部门也一定程度上存在检察统计工作主要由办公室负责等思想。正是这些思想的长期影响,导致检察统计人员在开展工作时缺乏以下意识,极大地影响统计监督工作的开展。

1.缺乏数据分类、加工意识。检察统计面临的工作对象是在一定时间和范围内多个部门、多个案件的总体的数量表现②,面对如此数量的信息内容,如果缺乏数据分类和加工意识,就会发生面对大量检察数据却无从下手,无法反映具体问题的状况。

2.缺乏整体预测、分析意识。检察统计数据经过加工整理之后,已经能够初步体现检察办案情况,在此基础上,需要进一步的进行预测,对于今后可能出现的案发情况,人案矛盾等进行分析。如果缺乏此意识,就会发生仅仅简单描述某种现象数量的多少,而无法通过对数量的分析加工来揭示事物的本质及其发展变化的原因和规律。

3.缺乏做好参谋、参与决策意识。检察统计人员以及部分领导往往仅把检察统计工作的全部看作是完成检察统计报表,提供常规性的检察统计数据,而没有认识到统计部门是整个检察机关的信息中心,是决策参谋部。这一思想认识直接影响到统计监督发挥其最关键也是最有价值的决策参谋功能。

(二)统计人员专业素质有待提高,培训亟需跟上

检察统计工作,尤其是统计监督工作要把数据、情况、问题和建议融为一体,这对统计人员有较高的要求:首先,必须熟悉检察业务工作流程,具备一定的业务能力,这样在面对纷繁的数据时才能具有职业敏锐感;其次,应具有一定的统计学知识,能够自如地分析、驾驭数据;再次,要有一定的文字能力,能够进行深度的统计分析、预测和建议。目前基层检察院的统计人员往往难以同时满足以上三种能力的需要。此外,基层检察机关还存在这样一种现状,即新进人员较多担任部门的内勤工作并承担部门统计职责,且统计岗位调动频繁,这就导致统计岗位新手较多。然而,目前开展的部门岗位培训以业务培训为主,较少涉及到检察统计工作,办公室开展的统计条线培训又仅限于办公室统计员这一层面,无法深入到业务部门,存在部门统计工作培训的空白点。

(三)统计工作开展不够完整

统计认识过程和其他认识过程一样,是一个由感性认识到理性认识不断发展与深化的过程。一般经过统计设计(定性)到统计调查和统计整理(定量),最后通过统计分析而达到对事物本质和规律性的认识(定性)③。这是一个从定性——定量——定性的完整过程,缺少哪个环节都会导致统计出现偏差。然而,实践中大部分的基层检察机关仅限于完成基本统计资料的搜集、整理工作,缺乏对检察工作本质和规律性的分析。这样的工作方式无疑违背了对辩证唯物主义对事物认识的规律,无法通过数据揭示检察工作的本质和规律,无法对检察工作起到更好的促进作用。

三、对开展基层检察统计监督工作的具体思考

检察统计监督工作要真正在基层检察机关得到推进,须从以下几方面加以改进:首先必须从各级领导到每位统计员都提升对统计监督工作的意识和认知,从思想上也是源头上全面地认识这项工作的重要性和价值;其次,要从制度上完善检察统计开展的内容,从原来只重数据收集和完成报表到全面开展统计监督;最后,在加强统计培训的基础上,统计员要提升自身各方面能力,更好的适应岗位需求。

在此,笔者着重对如何从制度上完善检察统计内容,系统性的开展统计监督工作进行如下思考。

(一)汇总、分类基础检察数据

这是所有统计工作的基础,根据高检院的要求,目前基层院已经能够比较完整、系统的汇总、分类基础检察数据,并形成相应的检察统计报表。高检院目前对于检察数据的统计着重在业务部门的办案数据,主要涉及到基层检察院的反贪、反渎、侦监、公诉、未检、控申、民检、监所、技术等9个部门,这些部门的办案数据已经较完整的纳入整个检察统计软件中。与此同时,不难发现除去综合部门外,还有法警队、预防科等部门的数据并没有纳入统计范围。这些部门的数据可能对于高检的统计意义没有其他业务部门那么重要,但是笔者认为,对于基层检察机关而言,要反映一个检察院的整体工作状况,这些部门的数据同样具有重要意义,是不可或缺的组成部分。因此,对于有条件的检察机关,应当在完成高检的统计工作要求后,对这部分数据也予以收集,以保证检察数据的完整性,更为今后全面地分析数据、查找问题、提出建议打下基础。

(二)预警、分析重要业务数据

统计监督区别于其他监督的一大重要特点就是能够实时、全面反映检察业务的重要情况,通过对某些重点数据进行监测,能够较好的发挥统计监督工作的预警功能。在参考市院及其他区院监测的重点数据后,笔者建议应着重对以下数据进行每月检测:捕后撤案、捕后不诉、立案监督以及追捕、追诉案件判处免予刑事处罚、法院改变定性、判决无罪、撤回起诉、二审改判、复议、复核后改变原决定、申诉复查后改变原决定等9类影响办案质量的重要业务数据。一旦数据发现异常,应及时联合研究室共同开展调研,分析原因,对确系执法办案中存在的问题要及时反馈并提出建议。

对于数据异常的判断标准是一个较难界定的区间,笔者认为不必完全统一规定,拘泥于一个具体的数据,因为每个区县检察院的具体情况各不相同,只要通过数据对比、同比,发现较大波动就可认为异常,而有些重要数据比如判决无罪、复议、复核后改变原决定、申诉复查后改变原决定等则应发现一例分析一例。

(三)总结、分析案件阶段性特点及趋势

对于案件特点和趋势的分析向来是统计分析的一大主要阵地,其作用不仅局限于检察机关,更能辐射至地方,延伸统计监督职能,服务大局。一段时间内的刑事案件特点往往与区域经济、治安等状况密不可分,统计人员需牢记“犯罪是各种社会问题的综合反映”,在分析案件特点时紧紧围绕区域特点深挖犯罪原因,引起有关部门重视,为保障一方平安服务。对于案件趋势的分析同样要结合具体区情、民情,确有实据的进行预测。比如,在分析近年来办理控申移送不立案监督案件情况时发现该类案件自07年起明显上升,其中的一个重要原因是公安机关自该年起对于不立案案件明确操作规范,必须向被害人提供《不立案决定书》,而被害人就可以凭这一法律文书至检察机关控申部门要求立案监督。据此预测,随着公民法律意识、维权意识的不断提高,该类立案监督案件必然逐年上升。

(四)检查、反映重点工作成效与不足

统计法实施细则规定统计监督具有检查国家政策和计划实施的功能,对于一个国家统计可以起到监督国家政策实施的作用,同样对于一个基层检察院,统计也应当在监督其重点工作的推进方面起到一定作用。统计能够检查、反映的工作主要是与检察业务流程密切相关的工作。比如,本院开展的轻微刑事案件快速办理暨捕诉衔接机制改革探索,统计数据可以准确的反映该机制实施以来轻微刑事案件的实际办理期限,并与原来数据进行对比从而得出办案效率实际的提升量。同时,通过具体数据的分析,可以检查该项机制在操作过程中是否存在不足,比如捕与诉的衔接环节是否顺畅,捕诉衔接后办案质量与原来相比有无下降等。

(五)提出相关建议

在完成上述统计工作后,对于检察工作的相关建议也已经呼之欲出。作为基层检察院的信息中心,要充分发挥其作用,敢于为领导提供相关的对策建议。对策建议要与统计数据密切相关,要具有可操作性,要紧紧围绕全院检察工作大局,要真正起到以文辅政的作用。

注释:

①安书琴.对实行统计监督工作的几点思考.辽宁行政学院学报.2008(7).第108页.

②最高人民检察院办公厅编.检察统计工作实用手册.中国检察出版社.2002年版.第109页.

③王阳.检察统计的困境与改进.人民检察.2000(11).第51页.