论行政法上的信赖保护原则

安合红

摘要在我国,长期以来法治进程的滞后使得在理论上对信赖保护原则鲜有研究。随着《行政许可法》等法律规范的颁布施行,信赖保护在我国已纳入了法治轨道。成效值得肯定,问题同样不可忽视,主要体现在行政许可、行政指导等方面。因此,我们应在加强与完善相关立法的同时,学习借鉴国外的成功经验,把信赖保护的适用范围从行政许可扩展到行政指导等更广泛的领域中,以期构建一个合理完善的信赖保护体系。

关键词信赖保护原则 授益性行政行为 信赖利益

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-052-02

随着中国加入WTO,中国法制进程加快和民主法制观念的深入人心,特别是《行政许可法》的颁布,信赖保护原则更多地体现在行政法律规范之中。但由于我国对该原则的研究起步较晚,整体的理论体系还不够成熟,行政立法还存在制度上的缺陷和不足。因此,继续深化对该原则的理论研究,为信赖保护原则在立法上的发展与完善打下基础是具有重大现实意义的。

一、信赖保护原则的内涵

所谓信赖保护原则,是指当行政相对人对行政主体所做出的授益性行政行为形成值得保护的信赖时,行政主体不得随意变更、撤销或废止该行为,否则必须对行政相对人基于对该行为有效存续的信赖而获得的合法利益予以合理补偿。我们从以下几个方面具体来理解:

第一,信赖保护原则在行政法上确立的目的是为了保护公民、法人或其他组织的合法权益。同时它也是防止行政权的不当行使和滥用的客观需求。通常情况下,基于行政行为的效力,行政相对人会对已作出的行政行为产生信赖,并在此基础上安排自己的权利义务活动。这在行政行为合法无误的情形下是没有问题的。但当行政行为存在违法或不当的因素时,便极有可能对行政相对人造成利益上的损害。因此,对行政相对人的正当权益设置一把保护伞是必要的。信赖保护原则就是对这一现实需求的积极回应。

第二,信赖保护原则与行政主体对行政行为的撤销与废止有密切联系。行政行为以其内容对行政相对人是否有利为标准,可以分为授益行政行为和不利行政行为。对授益行政行为,由于是对行政相对人设定权利或免除义务,受益人对此行为的信赖应受到保护,行政机关如对此行为予以撤销或废止,势必会损害到相对人的信赖利益。因而一般是不可以撤销或废止的。在此情况下,信赖保护原则就要高于法律优先原则。

第三,信赖保护原则的适用是有限制的。授益性行政行为的撤销、变更、废止通常并不是由于行政行为的违法,而往往是由于客观情况或其他原因造成的。因而,损害行政相对人的合法权益而撤销、变更、废止行政行为,实际上是违反政策和法律规定的。因此,必须对信赖保护原则的适用加以限制。

二、信赖保护原则在我国的发展及现状

我国长期以来法制观念的缺乏,行政主体往往以滥用职权来实现行政目的,作出的行政行为随意变动,缺乏稳定性和可预期性。更有甚者凌驾于法律和人民之上,成为社会主义下的“土皇帝”。这样做的结果不仅降低了政府的公信力,影响政府的形象与权威,而且造成了社会经济资源的浪费和相对人合法权益的损害。

随着社会的发展和文明的进步,为了约束行政主体恣意行政,我国开始对信赖保护这一原则涉足,并进行更深一步的理论研究,论证我国现阶段确立行政法上的信赖保护原则的必要性和紧迫性,为中国行政法上信赖保护原则的立法提供理论基石。

最高人民法院1999年的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第59条中规定:“根据行政诉讼法第54条第2项规定判决撤销被诉的具体行政行为,将会给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成损失的,人民法院在判决撤销的同时,可以责令被诉行政机关采取相应的补救措施。”此规定表明信赖保护原则已在行政审判实践中得以运用,信赖保护原则的法制化已初现端倪。

2003年8月27日,十届全国人大常委会第四次会议审议通过了《中华人民共和国行政许可法》,该法的创新举措是在我国行政法律体系中首次引进信赖保护原则。《行政许可法》第8条规定:“公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。……为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可,由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”

《行政许可法》的颁布是我国立法上的一大进步,具有重要的现实意义,它进一步树立了诚信政府的形象,促进了我国政府及其公职人员转变执政观念,树立诚信意识。同时对依法规范行政许可行为和保护行政相对人的正当信赖利益亦具有重大的实践和指导意义。

在这一立法的推动下,2004年3月22日,国务院颁发了《全面推进依法行政实施纲要》,规定“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定;因国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”这一规定囊括了信赖保护的基本内容,对行政机关也提出了更高要求。

三、信赖保护原则在我国行政法上适用所存在的障碍及解决途径

信赖保护原则被引进后已扎根于我国的法制土壤中,而《行政许可法》的颁布亦不啻为我国行政立法上的一大进步,但要真正使其在实践中发挥功效,还存在许多亟待解决的问题。在具体的法律规范中还存在制约其发挥功用的因素:

(一)行政许可中存在的制约因素

《行政许可法》的重要贡献就是把信赖保护原则纳入法律规范体系中,但在具体运用中尚存在不足:

1.按《行政许可法》规定,许可机关对被许可人的监督结果主要有注销和撤销,但这些规定并未将信赖保护原则纳入其中,使得信赖保护原则在实际运用中缺乏法律根据。同时,该法对撤销权的规定也缺乏有效的约束。在时间上,似乎任何时候都可以行使撤销权而不加以限制;在行为种类上也缺乏相关的限制。这样,信赖保护原则的规定虽不是一纸空文,但效力也势必大打折扣。

2.由于行政许可范围之广,状况之复杂,在《行政许可法》中难免出现一些疏漏,如对“公共利益”一词并未定性,缺少具体的解释,这样虽会给执法者一定的自由裁量权。“一切有权力的人都容易滥用权力”,这是万古不移的一条经验。这种规定的模糊性也“赋予”了执行者以任意性,很容易造成执行者的主观臆断,对受益人合法权益构成威胁。

3.由于可撤销的违法行政行为与无效的行政行为在信赖保护原则的适用上是存在区别的,因而有必要加以区分,但遗憾的是,对于行政行为违法是属于撤销情还是属于无效的情形,《行政许可法》并未作出明确规定,这样在信赖保护原则的适用上就有可能造成混乱。

(二)行政指导中存在的制约因素

传统认为,行政指导是行政机关基于善意对行政相对人提出的不具强制力的指导与建议,所以当行政指导对行政相对人构成权益上的侵害时是不构成侵权的。在我国,对于行政指导进行规范的法规寥寥无几,加之行政机关公务人员水平良莠不齐,难免会有一些人员利用行政指导来损害行政相对人的合法权益。而《行政诉讼法》又将行政指导排除在受案范围之外。可以想象,一旦公民的合法信赖利益因行政主体的行政指导而损失的时候,是难以通过合法有效的途径寻求救济的。

(三)行政合同存在的制约因素

行政合同虽打着私法领域中合同的旗号,具有私法合同的某些特征,但由于其具有很强的行政性并且会产生行政法上的法律效果,因而属于公法合同。但我国对于行政合同予以规范和调整的法规很少。即便有也未对行政合同纠纷的解决作明确规定,由于行政合同是为了完成行政目的而订立的,具有明显的公益性,当出于公共利益考虑或由于其他因素需要变更或终止合同时,那么相对人一方的信赖利益损失由谁来承担?

我们从以上三个方面对信赖保护原则在我国行政法上适用存在的障碍作了简要分析。认为存在问题并不可怕,关键是要认清问题的本质并找出行之有效的解决方法,这样才能使信赖保护原则在我国行政法的适用中畅行无阻。

1.针对行政许可中存在的制约因素,我们应先对《行政许可法》予以完善,可以采取司法解释等方式。对存在疑问或争议的地方不应一概回避,应做出具体规定。对撤销权的行使,有必要规定合理的期限,对行政行为的种类作必要的说明。同时,对一些学界尚存争议的专有词汇如“公共利益”应明确其含义。对一些概念的界定应进一步明细,如在相关的法律规范中以列举的方式规定无效行政行为的具体形式,对于区分行政行为违法是适用撤销还是无效是有着现实意义的。

2.对于行政指导,一方面在加大立法力度对行政指导予以规制的同时,要借鉴和引进国外先进的立法经验。如日本对信赖保护原则在行政指导上的经验值得我们学习。此外,由于行政指导不具强制性,在行政程序法中有必要依这一特殊性做出单独规定,并将信赖保护原则纳入其中。当行政主体怠于提供信赖保护时,《行政诉讼法》有必要将行政指导有条件的纳入受案范围,以便为公民提供有效的救济途径。

3.对于行政合同,我国台湾地区《行政程序法》对行政合同的相关规定是值得肯定和借鉴的。当行政合同因公共利益或其它因素需要变更或终止的,对相对人信赖利益造成的损失应给于合理补偿。同时,如果行政主体与行政相对人对于行政合同或补偿产生争议时,可以通过协商的方式解决,协商不成的,可通过行政复议或行政诉讼的方式救济。

综上,在我国确立信赖保护原则并纳入法治体系是具有重大意义的。信赖保护原则在保护行政相对人的信赖利益,促进政府与公民的互利互信,维持与促进整个社会的稳定与和谐中,扮演着重要的角色,确立信赖保护原则,使其在更深更广的层次上发挥功效,是我国市场经济发展,民主法制进程以及适应WTO规则的需要。尽管我们对信赖保护原则的研究才刚刚起步,在运用中尚存在这样或那样的限制与障碍,但值得欣喜的是,我国已经认识到信赖保护原则的重要性并作了成功的尝试——《行政许可法》的颁布。我们有理由相信,随着时间的推移,信赖保护原则必将对我国整个行政法体系的建设和发展做出巨大而长远的贡献。

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