一个区委书记的权力分享试验

孙春龙

曾在政府口做过多年领导的郭大为，有一个感受就是现行制度造成事权与人权的脱离。

刚刚过去的这个春节，郭大为感觉到了从未有过的轻松：“没有人来拉人情套近乎，我也没收到一封告状信。”

郭大为的身份是西安市未央区委书记，从2007年4月就任区委书记以来，他和班子一起在用人制度上做出的一些改革和探索，引起了社会和媒体广泛关注。

改革所显示出的两个表面上的变化是：找他说情的人越来越少了；每次提拔干部后，不管当选者和落选者都心服口服，没有一封告状信。

权力过大并非幸事

上任区委书记后，一个朋友曾一脸坏笑地问了一个让郭大为十分汗颜的话：“他伸出一个手指头，问我的存款有没有那么多?我问是多少，他说是100万元。”

“这个层面的干部给公众留下的印象非常不好，好像就是买官卖官。”郭大为说，“不过，在现实中，这样反面的案例也的确不少，媒体经常会报出县委书记批发官帽的事。”

汗颜的事还有不少，还曾有朋友约他吃饭，席间告诉他，能不能给某某搞个局长当，“朋友还轻描淡写地说，那还不是你一句话的事。”

汗颜之后，郭大为在处事上则显得更加谨慎，“朋友的问话中带着羡慕，但对于我来说，却是提醒。在监督和约束制度存在瑕疵的情况下，过大的权力对于一个领导来说，并非一件幸事。”

做了多年领导干部的郭大为坦言，在社会关系日益复杂的今天，人事调整常常成为众多力量博弈的一个重点，“有的官员害怕出事，甚至多年不动干部，虽然自己安全了，但对社会经济的发展影响很大，这是懒政的表现。”

打破组织资源专断

2007年下半年开始，未央区开始实行干部任用七步工作法，其中前四步分别为：大规模考察考核，扩大干部选拔范围；实名推荐，规范干部初始提名权；常委会讨论提名，确保集体决策的质量；全委会票决，进一步推进党内民主。

“以前考核干部是闭门考核，这次是开门评议，全区直接参与的干部群众近1.5万人，也使区委对干部的基本情况做到了心中有数。”未央区委组织部部长杨军告诉记者：“在公开推荐之后，我们又让全区121名正处级以上领导进行实名推荐，随后在基层推荐和实名推荐的基础上，由区委组织部提出干部任用初步意见，交区委常委会无记名票决，最后再将名单交由全委会票决。”

“整个程序从设计上，考虑到了让多个层面多个人士参与，从基层的干部群众，到全区中层干部，再到区委常委，再到全委会委员，每个人都有提名的权利，这些环节，均体现了一个宗旨，就是让组织系统的每一个人，都能分享到组织资源的 红利。”郭大为分析说。

据了解，为了体现各个环节的公正性、透明度，未央区委组织部还从多个细节方面给予保障，比如在大规模考察干部统计结果时，运用现代科技手段，由计算机统分汇总。“这是因为多数群众信机器不信人。”杨军解释说。

此外，全委会票决时，未央区委组织部还邀请了区委候补委员、区纪律委员以及其他区级领导和30名省市区党代表、人大代表、政协委员列席会议，进行现场监督。

恢复对组织的信任

在未央区进行的七步工作法中，实名推荐环节受到了极大关注。

实名推荐就是在干部初始提名时，推荐人必须实名。《西安市未央区中层正职领导干部民主推荐表》上，专门有一项为填表人。

未央区人事局局长张永亮坦言：“当初设立实名推荐的背景就是推荐人对这种事往往不用心，以为是走过场，以前推荐干部时，还有人填霍元甲。”

“为什么不用心，是因为推荐人对组织不信任，觉得自己填了也是白填。这也是由于过去一些一把手过于集权专断，破坏了规则而失信于民。”郭大为说，“实名制就是要让推荐人真正负起责任来，真正出于公心推荐。”

一个事例让郭大为感觉到了实名制的效果，“有一天，一个干部很紧张地找到我，说他推荐的人里面，有一个人不合适，当时之所以填了这个人，是因为这个人的父亲和他的父亲共过事，情面上过不去。”

未央区汉城街道办主任刘胜利是推荐人之一，他告诉记者，“在实名制推荐干部前，区委副书记吴智民就曾明确说，如果填表人不出于公心，就要牺牲自己的政治成本，大家都明白这里面的利害。更为重要的是，最终的名单，基本上都是实名推荐中得票较为集中的人，并没有出现所谓的黑马，感觉组织上尊重了我们的意见，以后我们肯定都要用心推荐了。”

郭大为也坦言，实名制只是一个过渡，“在众多选民都认真地对待自己手中的权力时，最终实施的将还是无记名投票推荐。”

班子的话语权

做了区委书记后，郭大为有一个明显的感受，就是周围的同志都是好人，“他们在我面前都是拣好听的话说，都是赞同我的声音。但我心里非常清楚，每个人都有一个侧面，在一把手面前，这个侧面被巧妙地隐藏起来。谁能看到这个侧面呢，就是我团队里的其他同志。”

所以，让班子里的每一个人都拥有在人事任免上的决策权，是未央区人事改革的一个重点。

“众人看人不走眼。特别是在一线带兵打仗的领导，这些人看人不会走眼，因为选人就是为了办事。一个将军不会把兵权交给一个窝囊废，除非他想全军覆没。”郭大为说。

曾在政府口做过多年领导的郭大为有一个感受：在政府口工作时，经常有一些领导在我面前诉苦，说指挥不动谁谁谁，说多了，对方还顶嘴，说不行你把我免了，噎得这些领导无话可说。

未央区的具体做法时，在干部的酝酿提名环节，由区委组织部逐个征求每个区级领导的意见，尤其是各区级领导分管的部门的人选。“现行机制，管事的人在管人上没有一定的决定权，管人的人又常常不在一线，不管事情。在这种情况下，一定要把管人和管事通过规则的建立统合到一起。”郭大为说，“当然，分管领导的一票否决权也是有前提和原则的，理由要说到桌面上。”

这项举措实施之后，郭大为感觉到的一个变化是，分管领导用人更加谨慎，“选不好人，自己的工作干不到前面。自己的鞋子合不合适，只有自己的脚知道。”

民主的增量

未央区在人事制度方面的系列改革受到了中央、省、市等多个部门的关注，谈及核心，郭大为认为是让权力回归本位。“推荐出优秀的领导干部本来就是多数人的事，从推荐人，到组织部，再到区级领导，让他们都来分享干部任免的权力，这也是对责任的分担。”他说。

未央区区长杨广亭深有感受：被大家推荐出来的干部都是大家公认的，所以他们有压力，也有自信，压力会变为动力，而自信会让他们放开手脚。

郭大为称，或许有人认为把用人权分享给更多的人，一把手自己的影响力弱化了，其实效果恰恰相反，民主的增量只会让一把手及整个班子的权威、威信增强。

其实，作为区委书记的郭大为已经感觉到了权力分享带给自己的好处，“找我说情的人少了，因为用不用谁不是我一个人说了算。还有一个现实的好处是，也不会得罪人，因为有了很好的程序路径，别人即使没有选上，他也不会记恨我这个个体。”

“作为转型期的中国来说，每个地方政府都有许多的社会问题需要解决和面对，而这些问题不是单靠一把手的集权所能解决的，这需要集中每一个人的智慧和力量，权力的分享，也意味着责任的分担。以足球为例，球星不是在所有的场合都是以射门来表现自己，马拉多纳把球传给该传的位置、该传的人，别人踢进去，而功劳，也有马拉多纳的一份。”郭大为说。