福建莆田：政府保障下的法院调解

米艾尼

“现在最大的困难，就是我们的‘模式没有太站得住的法律依据，或许这轮司法改革能解除我们的忧虑”

在福建莆田市秀屿区法院三层的 “调解速裁室”里，不少人拿着格式正规的调解书，按上红色手印，交到调解员手里。这些调解员，大多年过花甲。

莆田中级人民法院研究室主任余文唐告诉《望东方周刊》，“调解速裁室”这个新鲜词儿，是莆田法院的“首创”。

“这块牌子挂了4年多，我们把一些退休法官聘为调解员，坐堂法院调解纠纷，他们都是非常有生活经验和调解经验的， 可以代替法官第一时间调解纠纷。”

余文唐说，“调解速裁室”只是这家法院2005年开始推行的“调解衔接机制”的一部分，“我们的‘试验田还有很多，都是围绕着调解二字。”

对于“法院调解”，争议曾有不少。20世纪90年代后期，我国大部分法院更推崇庭审，很多当事人也不愿妥协，“法院调解”曾急速下滑，民事、经济案件的调解结案率曾经由1989年的69％和76％，下滑到2001年的36.7％和30.4％。

“2002年后，面对诉讼量大幅度增长、上诉再审率居高不下的问题，法院开始注重 ‘调判结合，案结事了，调解率才开始回升。”最高人民法院司法改革办公室专门研究“多元化纠纷解决机制”的专家向国慧说。

她把莆田的试验视作多元化纠纷解决机制——即充分调动社会多方面的力量，构建诉讼和非诉讼手段相结合的矛盾纠纷解决机制。

据她介绍，中央新司法改革的方案，汲取了多项地方司法改革的成功经验。由莆田市中级人民法院主导推行的“调解衔接机制”，就是其中比较醒目的一个。

“歪打正着”

“当时形成‘调解衔接机制的直接原因，是法院案多人少。”余文唐说，这个情况在2005年的莆田已经非常严重了。

从莆田中院统计的数字来看，当年，莆田市两级法院共受案20601件、结案19901件，而法院干部、职工编制仅为465人，办案人员人均结案78件，平均3个工作日结1件。

“社会转型的特殊时期，各种矛盾都出来了，尤其是占法院所有受案90％的民商事纠纷，每天都往法院里涌，大家都不堪重负。当时解决案多人少的矛盾，最好的办法是借助社会力量共同化解矛盾纠纷。”

余文唐他们开始着手研究“借力”方式之前，2005年7月，曾到基层法院和人民法庭做过调研，他们发现，在莆田，司法调解和人民调解各自为政的情况相当严重。

“这不是莆田一个地方的问题，最高院司改办实际上早就开始研究一种更好的纠纷调解机制，整合各方面资源。”向国慧说。

当中央还在研究和探讨“多元化纠纷解决机制”的模式和可行性的时候，莆田已经“歪打正着”地“上路”了。

余文唐回忆，这件事真正开始启动是在2005年9月。“发了文件，召开了全市政法工作会议，政府专项部署，在全市法院推行诉讼调解和人民调解的衔接工作。”改革第一步，莆田法院就得到了当地政府的支持。

建立衔接机制首先要“织网”。“由县区委政法委牵头，各基层法院跟辖区内的人民调解组织建立衔接关系，我们还建立了一支特邀调解员队伍，大部分是退休法官。”余文唐解释说。

社会调解协议可以置换成司法调解书

“一开始调解衔接机制还是比较简单的，衔接的主体主要是人民法庭和人民调解组织，我们的衔接方式实际上有三步：委托收案、委托调解和效力确认。”

在“效力确认”这一点上，余文唐觉得，莆田的尝试在全国独一无二。

“很多调解都有后遗症，因为非诉调解不具有法律效力，只有合同性质的效力，大家都容易反悔。效力确认就是说，如果你希望调解有执行力，而且双方当事人同意，可以主动向法院申请确认，把自己的调解书变成法院的调解书，那它就和判决书有同等效力了。”

法院对于社会调解协议也会认真审查。“是否有真实的纠纷存在，是否双方自愿达成，协议内容是否符合法律要求，如果都没有问题，就可以把社会调解协议置换成法院的司法调解书。”

这样的好处是方便当事人，程序简便，“简化，自愿，案结事了”。

法院“内部衔接”实验了一年，各方面都尝到了“甜头”，余文唐他们也开始规划着拓展衔接对象，开始“外部衔接”。

政府是“推手”

“2006年下半年起，我们就开始在外部铺网了。”余文唐他们的终极目标，其实是将调解衔接扩展为诉讼调解与人民调解、行政调解、行业调解的全面结合，“全方位衔接”。

莆田中院在外部设立了三类站点。一是在案源较多、具有调处纠纷职能的行政机关、行业协会，设立调解衔接联络点；二是在工作基础较好、热心开展调解衔接工作的基层单位、行业组织和协会，设立调解工作示范点；三是在交通不便的偏远山区、海岛，设立了委托收案、巡回调解点。

“每个站点我们都确定了责任法官，定期联系。现在，全莆田市一共建立了26个调解衔接联络点、20个示范点，31个委托收案、巡回调解点。内部衔接和外部衔接结合起来，调解机制就形成了一个巨大的网络。”

这个时候，困难又来了。

“这件事情是法院出头来做的，要和各个行政机关协调，力不从心，很让人头疼。”当时的情况，余文唐戏称是“热脸贴了冷屁股”。

很快，法院的“调解衔接机制”被政府看中，列入了莆田市的“十一五”规划。“这是一个重要的契机。”

余文唐说，调解衔接工作成为向党委汇报制度的一项内容，莆田市委市政府要求，由市县区委分管副书记、政法委书记对调解衔接工作进行领导协调，还给予了经费上的支持。

人力和财力都得到了充实，莆田中院此时从“调解衔接机制”的推动方退到了参与方的位置，“由政府统一统筹，做事情更方便。”

“整个过程里，法院始终紧紧依靠市委的领导和支持，莆田的调解衔接工作能够取得成功，这是最重要的一点经验。”余文唐认为，当地政府给予的“制度保障”，才是这场改革真正的“幕后推手”。

从冷到热的“调解”

“关于调解机制的讨论已经有很长时间了，我们也对莆田的情况专门做过调研。”向国慧说，她自己就到莆田呆了很长一段时间。

她介绍说，替代性纠纷解决机制在国外主要有“政府主导型”、“社会主导型”和“法院主导型”三类，莆田的调解衔接机制属于“党委领导下的法院主导型”，这是一种新尝试。

实际上，莆田的“试验”很早就受到了各方面的关注。

“2006 年六七月，最高院司法改革办公室的副主任蒋惠岭跟我们联系，觉得我们的衔接机制挺有意思的，跟我们开了一个座谈会。第二年6月，司改办又在莆田组织召开了全国范围的‘多元化纠纷解决机制改革座谈会。”

那次座谈会上，大家都认为，众多社会矛盾纠纷涌向法院，法院的负担太重，应该尽快建立一种节约、高效的多元化纠纷解决机制。有助于社会“自我治愈”的调解，应当发挥更大作用。

在向国慧看来，法院调解从热到冷，又从冷到热，这种司法政策的反复，正好反映了司法改革中审判方式改革的一种必然。“对于解决纠纷来说，调解是有生命力的。更重要的是，这种理念的转变表明法院承担了更多的社会责任，人民和社会是最终的受益人。”

对“莆田模式”，余文唐自己很有信心，他希望研究司法改革方案的部门，能够吸收莆田的一些经验。

“对于我们来说，现在最大的困难，就是我们的‘模式没有太站得住的法律依据，或许这轮司法改革能解除我们的忧虑。”他充满了期待。