“一票否决”不能滥用

王　勉　郭奔胜

无论是在执行政策、选拔干部等重大问题上,还是在日常对具体工作管理的过程中,“一票否决”在很多地方和部门越来越成为考核与评估的重要标尺乃至惟一标尺,而且列入“一票否决”考核的指标也越来越泛化。

“一票否决”凸显两面性

客观地说,围绕中心、保证重点的“一票否决”指标的设置,突出政府在特定时期的中心工作,对于全局工作的开展具有积极意义。然而,“一票否决”在实施和执行过程中也存在某些局限性,甚至产生一些比较明显的副作用。比如,上级对下级实施多项指标“一票否决”,实际上淡化和弱化了真正的中心工作。地方政府为了“政绩”,为了不被追究,只能穷于应付。“一票否决”还使一些政府部门自身权力膨胀,一旦某项工作被列入“一票否决”,就意味着相关职能部门多了一项可以“兴师问罪”的权力,更有甚者成为某些部门和个人谋取私利的工具。

有些“一票否决”违背了“功过分明”的常理,很多“一票否决”成为官员互相倾轧的工具,甚至成为某些官员表演“一言堂”,实施人治的舞台。很多地方在“一票否决”具体操作中往往重视“硬指标”,轻视“软指标”,靠行政手段强行取得的“达标”效果,随时可能回潮反弹,不具长效性。

不可忽视滥用“一票否决”的副作用

首先,“一票否决”过多使地方政府或下级单位不堪重负。每个“一票否决”绩效考核指标对于下级地方政府而言都是非常重要的,因为与这些指标对应的工作的好坏关系到地方政府或下级单位政绩的好坏,关系到地方官员的奖惩与升迁罢黜。此外,每设立一个“一票否决”绩效考核指标后,上级政府都会进行多次检查与督促,地方政府或下级单位也要进行相应的接待,疲于应付。

其次,“一票否决”过多会促使地方政府或下级单位弄虚作假。“一票否决”绩效考核指标是上级政府对地方政府工作的刚性要求。面对一项无法回避的工作,理性的地方政府或下级单位会认真地在努力工作与弄虚作假之间进行成本与收益的权衡。当与“一票否决”绩效考核指标对应的工作量和工作难度过大,成本过高而且工作条件有限时,地方政府或下级单位就会弄虚作假。

再次,“一票否决”过多还会导致地方政府的工作中心不突出,工作职能扭曲。地方政府的行为是有成本的,在我国,其成本来自于上级政府的拨款或者本级政府的税收收入。所以,地方政府官员在完成上级规定的某一目标、特别是与“一票否决”考核指标相对应的目标时,就会不计成本地投入。当上级政府的“一票否决”考核指标越多、越滥时,地方政府的工作可能会偏离中心越远,就会扭曲地方政府应有的工作重点。

滥用“一票否决”是有意规避依法行政

广西桂通律师事务所律师李峰、江苏圣典律师事务所主任贾政和等一些法律界人士从法律的角度解读“一票否决”的异化问题。他们认为,“一票否决”制度折射出的是对行政不作为的无奈,不应成为先进制度加以推广。其潜台词是:现有法律或制度框架不能解决问题,只能靠赋予更高层级机构审核相关部门业务时享有“一票否决”权,以此起到震慑作用。其实,从根本上应提高的是对法律的执行力度,明明相关政府部门有法不依、执法不严,却不能用法律的手段加以处理,反而退缩到行政层面用行政机关的“一票否决”制度来解决,这在一定程度上是对依法行政的规避。

无论是计划生育,还是安全生产,或者是减轻农民负担等等诸如此类的问题,都应由相应的法律体系进行规范和管理,正因为这些法律规范得不到有效执行或者根本就不执行,再加上背后的腐败或地方利益支撑,因此,“一票否决”制的行政指令在效力和震慑力上自然就大过了对法律法规的执行,这也是各级部门乐于采取或被迫采用“一票否决”来推进和监督下级工作顺利进行的为数不多的手段,其实这是法治环境未得到充分改善的体现。

要解决“一票否决”绩效考核指标过多过滥、某些指标权重过大等问题,需要对“一票否决”制有正确的认识,并建立起科学的绩效考核体制,制定科学合理的行政目标和考核指标,完善考核体系和操作细则,严肃纪律、加强监督,避免“一票否决”制偏离它本来的目的和轨道,陷入适得其反的管理悖论。

(摘自《中国改革报》)