合理利用土地资源 加快产业结构升级

强　培　张　平　郑垂勇

经过改革开放30多年的发展，江苏经济结构逐步得到优化，产业结构较以往大大提升。目前，各次产业及产业内部的结构调整都呈现出良好发展的态势，但还存在着不少缺陷，表现在：①三次产业仍存在结构性偏差。江苏第一产业与第二产业在国民经济中的比重要明显高出北京与上海，第三产业比重明显偏低。特别是服务业发展仍然滞后。②产业内部结构有待优化。科技水平有待提高。江苏工业结构中，还是以纺织业、非金属矿物制品业、普通机械制造业等为代表的传统工业为多数，高新技术产业在国民经济中的份额仍然偏低。③产业集中度低、协调能力差，区域优势没有充分发挥。江苏工业集中度较低。低水平的重复建设，重复布点现象比较突出。④区域间产业结构不协调。苏南的产业同构化问题仍然存在，苏中产业结构层次较低，苏北的工业化走的仍然是资源消耗型老路。要保持经济持续、快速增长，就必须优化与提升产业结构，使之合理化、科学化、高级化。

产业结构的调整，势必需要对土地利用结构做出相应的调整。也就是说，产业发展必须以土地为依托，产业结构优化必须以土地利用结构优化为前提。这就要求我们必须做到以下几点：

1、对土地资源实施优化配置。任何城市土地都有多种潜在的用途，但不同的厂商和居民使用同一用地的产出是不同的。土地资源优化配置应该体现地尽其用，将潜在的区位收益转化为现实的经济效益，在区位收益较高的地区布置经济效益较低的厂商和居民，对土地资源是一种浪费，并会阻碍城市经济的发展，而将经济效益较高的产业布置在聚集效益、区位效益较低的地区则难以达到预期经济效益。土地利用结构的不断调整为产业结构的调整提供了条件，是推动产业结构调整的动力。目前。国内许多城市提出的“腾龙换鸟”、“退二进三”、“双优化”、“置换土地”等工程，其实都是为了适应产业结构演化的客观规律，把成熟的产业从城市中心区迁移出去，为新生产业和经济效益高的产业腾出发展空间，同时也是遵循土地优化配置理论的要求，将商业、服务业等对区位条件要求高同时也能支付高昂地租的产业布置在市中心。而将工业迁到郊区。

2、协调土地利用的区域矛盾。江苏省整体经济水平较发达，大中小城市数量众多，但南北差距明显。由于地区经济发展的自然、历史、社会经济条件差异，苏南地区大中城市多，城镇密集；苏北地区大中城市少，小城镇零散分布，中心城市规模过小。同时，南北城镇类型差异也较大，苏南城镇多为乡镇企业集聚地，工业职能较强；苏北工业化水平低，城镇体系尚未形成，基本属于原发的集市型城镇。地区城市化发展现状既是社会经济进步结果的体现，又反作用于地区社会经济发展，对土地的需求差异也较大。在投资政策上，在土地供应政策上，要通过有选择地培育中心大城市，适度向苏北倾斜，在规划上，徐州、连云港等城市作为省内重点发展城市，争取建成苏北经济区的整体发展核心区与“发展极”。同时，通过沿江开发战略实施，在苏中地区发展一批辐射能力强的中心城市，促进经济的梯度转移，增强苏中城市对苏北地区的带动作用。

3、倡导城市“精明增长”。精明增长最直接的目标就是控制城市蔓延，其具体目标包括四个方面：一是保护农地；二是保护环境，包括自然生态环境和社会人文环境两个方面；三是繁荣城市经济；四是提高城乡居民生活质量。通过城市精明增长计划的实施，促进社会可持续发展。针对城市蔓延提出的精明增长。不仅仅关注城市本身的发展，还关注城市边缘带及广大农村腹地。城市边缘带既是城市扩张用地的供给源，也是农村发展用地的侵占者。因此，城市边缘带的土地利用管理成为控制城市扩张的关键。目前，我国城市边缘带城市规划和土地利用总体规划“两规”并存，土地利用总体规划以实现耕地总量动态平衡为战略目标，而城市规划则以保证规划期有足够的建设用地为目标，规划目标的矛盾必然导致管理上的矛盾。因此，在现有的规划体制下。协调“两规”的目标，编制耕地保护和城市发展兼顾的城市边缘带土地利用总体规划对促进城乡协调发展具有重要意义。

4、提高土地利用效率。江苏是我国经济较发达的地区，城市发展也较快，但其地域空间有限的特点要求其必须走“稠密型”的城市化道路，提高城市土地利用率。在对城市化土地利用规划时，要处理好局部与整体、近期与长期、需要与可能等方面的关系，既要确定合理的城市人口规模和城市化速度，又要确定合理的城市用地规模；要注重土地利用效益，制定有利于可持续发展的城市土地供应制度。逐步提高人口聚集度，建设“稠密型”超大城市；要从区域合作与协调的层次，根据城市群、都市圈的未来发展趋势去规划城市化发展道路。

5、改善土地生态环境。在进一步完善城市环境保护与污染治理相关法律法规基础上，统一规划城市产业布局、划分城市功能分区，进行全面系统的城市环境整治工程。要有重点地对部分工业污染重的城市。实行有计划的退二进三调整，将污染较严重的企业适度分散到大城市的卫星城镇，同时通过经济激励或政策激励措施鼓励企业更新、引进先进的污染处理设备与技术。在经济承受范围内最大程度地实现清洁生产。同时，合理规划各类城市附属开发园区，设定合理的环境进入门槛，限制城市及近郊污染排放达不到规定标准的企业。同时，加强对城市环境设施的改造，提高城市绿地覆盖率，增加园林绿地面积。鼓励城郊旅游农业发展。完善城市生活垃圾回收、处理设施，加强城市水域保护。依据生态系统发展规律建设“生态城市”，降低城市化带来的不利土地生态环境结果。

责任编辑：戈尚达