燃油税改革与城市空气污染问题分析

杨起城

摘 要:燃油税改革对于形成“多用油多负担,少用油少负担”的公平机制和促进节能减排具有十分重要的现实意义。但是,现行的燃油税政策并不能有效地节能减排,相反还会增加城市的空气污染程度,这需要逐步完善燃油税制,以进一步控制城市空气污染。

关键词:燃油税;空气污染;建议

中图分类号: F572

文献标识码: A

文章编号:1005-569X(2009)07-0073-03

1 引言

我国城市空气污染主要来自机动车保有量的快速增长而形成的机动车尾气排放。目前大城市80%以上的一氧化碳、40%以上的氮氧化物,来自机动车尾气排放[1][2]。这说明,机动车尾气排放是城市空气污染的最主要因素。燃油税改革能否起到控制城市空气污染进而改善城市空气质量,这是一个值得深入研究但是又很少被社会重点关注的重大现实问题。本文试图对燃油税改革与城市空气污染问题进行分析,并提出有关的政策建议。

2 燃油税改革的内容和重要意义

2.1燃油税改革的主要内容

燃油税改革又称成品油价税费改革,是将过去普遍征收的养路费和其他费用合并后征收燃油税,通过法律约定整合各部门间的利益关系,从而最大限度地节省能源和基础设施开支,以建立用油者缴税、用油越多者缴税越多的机制。2008年12月5日,国家发布《成品油价税费改革方案》以广泛征求社会意见。2009年1月1日实施的燃油税政策,在先降低成品油价格的前提下,取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费和水运客货运附加费等6项收费,逐步有序取消政府还贷二级公路收费;将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元,柴油由每升0.1元提高到0.8元;其他成品油单位税额相应提高。汽油、柴油等成品油消费税实行从量定额计征,与油品价格变动没有关系,征税额只与用油量相关联。

2.2燃油税改革的目的和意义

燃油税改革的最主要目的不在于国家每年将征收燃油税约4560亿元[3]而在于节能减排,或者说,进行燃油税费改革的首要意义在于节能减排的需要[4]。

(1)燃油税费改革有助于减轻我国能源短缺的严峻程度。我国每年的机动车消费的原油占全部原油消费量的30%,而机动车保有量正在持续攀升。到2008年12月底,全国机动车保有量为17000万辆,与2007年底相比,增加1000万辆、增长6.25%。汽车保有量的快速攀升使大量增加的汽车要消费巨量的成品油,燃油税费改革则通过调节汽车增加量和保有量而有助于减轻能源短缺的严峻程度。

(2)燃油税改革有助于小排量和节能环保汽车发展。近一些年来,我国城市经济发展与城市环境的矛盾日益突出,节能减排任务艰巨。这次改革有助于推动汽车工业的技术进步和结构调整,鼓励厂商研发节能环保技术和生产小排量汽车,促进公众转向对小排量经济型汽车的需求,这有利于我国实现节能减排的目标和保持经济社会的可持续发展。

(3)燃油税改革有助于形成“多用油多负担,少用油少负担”的机制。燃油税政策提出,燃油消费税从量征收、多耗油多花钱,多耗油多污染进而多缴税,少耗油少污染进而少缴税。多用油者多缴税,有助于抑制燃油的不合理消费和浪费,形成更公平合理的税赋机制。

3 改革不会减轻城市空气污染程度

尽管燃油税改革的主要意义在于节能减排,但是笔者认为,燃油税改革并不能有效地节能减排,相反还会增加城市空气污染程度。其理由主要包括如下几个方面:

3.1不会对机动车的总量增长产生强大抑制作用

机动车保有量即总量的快速增长会导致耗油量急剧增加,燃油产生的尾气污染也日益严重。机动车保有量的快速增长主要来自政府车辆、私家车辆、企业和社会组织车辆的增加。燃油税改革对这三者购买和使用的增加都没有重大的或者明显的影响。因为政府对购买车辆控制不严格,并且存在大量公车私用现象;家庭和企业收入的增加使其对汽车的购买需求具有刚性。因此,燃油税改革对机动车的总量增长不会产生强大的抑制作用。相反,为了扩大国内消费需求,2009年1月我国实施汽车产业振兴与发展政策,对购买1.6升及以下排气量乘用车的车辆购置税由征收10%减少为征收5%。这将大大增加小排气量汽车的购买和使用量,自然会增加城市机动车的总量,并由此增加汽车尾气的排放总量。

3.2不会对机动车的类型结构产生重大的影响

燃油税改革对耗油量较大的SUV车的生产商和用户会有一定的负面影响,但是对其他机动车的生产和消费的影响不明显。新浪网汽车频道与新华信共同推出的网络调查显示[5],八成无车族表示会因油价而调整购车计划,其中有40.1%的无车族表示“会因油价涨跌而改变购车时间”,22.3%的无车族表示“会改变所选购的车型”,17.1%持观望态度;有20.5%的无车族表示其购车计划“不会受到任何影响”;20.0%的无车族表示“会换购节能和小排量车型”,有不足10.0%的有车族表示会放弃或延缓二次购车。对于购车者来说,刚性需求主要受到收入预期等方面的影响,其次才是油价变动对其汽车使用率的调整。推出燃油税政策并没有促使油价上升,反而在油价先下降情况下再推出燃油税政策。这就不可能促使购车者调整购车计划特别是其中的高收入者购买和使用大、中排气量汽车的计划。其结果是,燃油税改革对购买和使用机动车的类型结构不会产生重大的影响。

3.3不会影响到汽车使用率

一些人认为推出燃油税改革政策会影响到汽车使用率,而汽车使用率的降低有助于节约能源和环境保护。笔者认为,燃油税改革对政府车辆、私家车辆、企业和社会组织车辆三者的使用率都没有重大的或者明显的影响,相反还会增加它们的使用率。这正如汽车尾气净化技术的进步并没有减少汽车尾气排放总量一样,因为车主增加了汽车的使用率,从而完全抵消了汽车尾气净化技术进步的作用。上述网络调查显示[5],如果实施燃油税,只有40.6%的有车族表示会“减少车辆的使用频率”,28.6%表示“没有影响”。这是因为,现代城市工作和生活节奏都在加快,同时也使城市居民收入水平持续提高,对乘用车的购买和消费能力增强,人们的活动范围在扩大,选择使用汽车的概率即汽车的使用频率在增加。已经购买或者即将购买汽车的家庭基本上是中高收入家庭,他们对汽车的使用具有较大的依赖性或者说是消费刚性,他们不会因为油价的上涨或者下降而十分明显地减少汽车的使用。同时,燃油税改革要求不提高成品油价格,并且逐步有序取消政府还贷二级公路收费。因油价比较低、收费被取消而使出行的直接成本减轻,这不仅不会影响到汽车使用率,相反还会增加消费者对汽车的使用频率。汽车使用频率的增加自然会排放更多的废气,增加空气污染程度。

3.4不会影响到其它行业部门机械使用燃油的程度

国家出于对不同行业用油需要的考虑,在改革燃油税时对航空飞机、燃油机车、船舶、燃油发电、城市出租汽车、农业机械、工业机械、城市供热供暖等行业部门的用油实行优惠、减免或者补贴等措施。但是这些行业部门主要在城市,其用油量不小,规模还比较大。这样大规模的用油量不可避免地会产生大量的废气,对增加空气污染程度的影响是不可忽视的。因此,燃油税改革有可能助长这些行业部门因扩大使用燃油而增加对城市空气的污染程度。

4 完善燃油税制,控制城市空气污染

随着城市汽车总量的增加和汽车使用频率的提高,实施燃油税的节能降耗减排效果将被完全抵消,城市空气污染程度还会继续加剧,城市控制空气污染和改善空气质量的压力将越来越大。如何正确地协调汽车总量增加、汽车使用频率提高与控制城市空气污染、改善空气质量之间日益尖锐的矛盾,是政府必须解决的重大现实难题。要进一步控制城市空气污染,需要采取多样化的综合措施,尤其是要逐步完善燃油税制。

4.1实行结构性的差别税率

对不同燃油(汽油、柴油、甲醇汽油、天然气)实行结构性的差别税率,以激励不同行业、不同燃油消费群体各自自觉地节能降耗减排,从而达到共同控制城市空气污染的目的。

(1)对大中小排气量汽车实行不同的税率。提高高耗油的大排气量汽车的购置税税率或者对其加征空气污染税,同时鼓励低油耗、小排量汽车的生产和消费。我国决定2009年1月20日至12月31日对购买1.6L及以下排气量乘用车,车辆购置税由征收10%减少为征收5%。这就是促进节能和小排量汽车消费的税收政策。但是,这需要采取限制小排量汽车涨价政策,防止生产商和经销商乘机提高价格以分享减征购置税给消费者带来的利益而降低减税效应。同时,需要逐步提高大中排气量汽车的购置税税率和使用税率,如对中排气量汽车的购置税税率加征5%、对大排气量汽车的购置税税率加征10%~15%,对大中排气量汽车的使用税率加征15%~20%,作为成品油价税费环节上有效的补充手段。

(2)应对空气污染程度不同的燃油品种采取差别比例税率,鼓励清洁油品的消费。不同燃油(汽油、柴油、甲醇汽油、天然气)对空气污染程度有差异,应该采取差别比例税率,如制定柴油的税率低于汽油的税率。同时,应该扩大燃油税的征税范围,对煤油、液化气和重燃油等石油产品征收燃油税,以避免替代品在具有汽油、柴油某些同样使用价值时产生避税投机行为和增加对城市空气的污染。甲醇汽油具有良好的经济性、安全性和环保性,能较大幅度降低尾气排放、减少空气污染。江利兵根据检测的数据分析认为[8],如果浙江杭州的近30万辆机动车都使用清洁甲醇汽油,1年内能减少有害气体(一氧化碳等)排放20万t左右。全国采取税收减免或者税收补助政策推广甲醇汽油,促进政府公用车、事业单位用车和城市公共交通率先使用后再在全国城市普遍推广使用。

(3)对不同群体实行不同的优惠。燃油税政策对城市公益性行业如公共交通、取暖等特定行业领域以及航空、水运等非公路部门用油都采取低税、免税、补贴的政策,但是,确定一个合理的减免和补贴的量度则有助于鼓励这些行业部门节能减排。否则,会造成能源浪费和增加空气污染程度。这是完善燃油税制过程中需要深入研究的问题。

4.2 配套实施与燃油税相关的税收政策

城市空气污染问题是多种因素造成的,这需要在完善燃油税政策的同时,配套实施相关的税收政策。如采取税收优惠政策促进汽车节能技术的研发和推广,进一步降低机动车百公里油耗和减少尾气排放量;促进汽车尾气净化技术的进步,提高尾气净化率;鼓励使用清洁燃气,如城市公交车使用天然气;大力促进节能环保型汽车如电动汽车、太阳能汽车、风能汽车或者混合能源汽车发展;鼓励开发和提炼少污染和无污染的清洁汽油,提高汽油的标号。同时,采取税收优惠政策促进高清洁环保的公共交通发展,加快发展城市电动公交车、轻轨、地铁;在城市尽快淘汰柴油动力的公交车,减少黑烟等尾气排放量。通过配套实施与燃油税相关的税收政策,从总量、结构、使用频率等方面促进节能环保型交通车辆的加速发展和大量使用,以有效地控制或者降低城市空气污染程度,或者达到逐步改善城市空气质量的目的。

参考文献:

[1]四部委就成品油价税费改革答记者问[EB/OL]. http://money.163.com

/08/1207/08/4SI2KQBU00251RJ2.html, 2008-12-07.

[2]王慧敏. 燃油税改革算小账更要算大账[N].人民日报,2008-12-08.

[3]肖妤倩. 如征收燃油税年进账4560亿[N]. 投资者报,2008-11-14.

[4]丁芸. 燃油税改革首要意义在于节能减排的需要[EB/OL]. http://news.163.com/08/1209/16/4SO1RPS6000120GU.html,2008-12-09.

[5]燃油税呼之欲出[EB/OL]. http://auto.sina.com.cn/news/2008-11-17/093

3429218.shtml,2008-11-17.

[6]十教授向总理建议提高燃油税 每升3-4元最合适[EB/OL]. http://mon

ey.163.com/08/1225/12/4U0PSL0400251RJ2.html,2008-12-25.

[7]林双林. 美国低油价不适合中国国情[N].中国青年报,2008-12-11.

[8]甲醇汽油有望试点 每升可节约0.2—0.5元[EB/OL].http://auto.163.com/08/1217/09/4TBTTF94000816HJ.html, 2008-12-17.