工程项目无标底招标可能带来的风险与对策

沈银安

提要工程项目无标底招标的推行具有合理性和必要性,但由于我国目前法律法规、建设环境的局限性,无标底招标可能会给业主带来很大风险。

关键词:无标底招标;风险;对策

中图分类号:F403.5文献标识码:A

一、无标底招标的含义及现状

无标底招标是指业主不编制标底,开标前根据工程特点制定评标原则,依据投标报价的综合水平确定评标基准价,并以此作为评判各投标报价的依据。

无标底招标首先在杭州提出,接着在深圳、上海等地实施推广,取得了很好的效果:节省了工程投资,减少了暗箱操作,具有一定的反腐效果,有利于淘汰质次价高、信誉低、管理落后的企业。

但是,目前我国的建筑市场只是初步具备了“无标底评标”的条件和基础,由于受长期计划经济体制的影响,建筑市场的运行仍带有计划经济的色彩,加之我国建筑领域的法律还不够完善,有些条文只作了原则性的规定,可操作性不强。因此,在无标底招标试行的几年里,出现了很多问题,给业主带来很大风险,损害了业主的利益。

二、无标底招标可能给业主带来的风险

无标底招标具备存在的合理性和必要性,但由于业主和承包商之间的信息不对称,可能给业主带来如下一些风险:

1、投标人串标、围标使得业主面临工程承包价格偏高的风险。潜在中标人以隐蔽的方式达成合谋,以相对高的报价中标,未中标各方获得一定收益,中标者获得超额利润。如,有些专业性较强的工程,投标单位往往是一个系统的多家企业参加。虽然都是独立法人,但实际上由于行政体系问题彼此还存在某种关联,这使得串标、围标具有较好的条件。实践中,由于业主本身能力、时间限制等原因,难以证明是否串标、围标,被迫接受高价投标。

2、基准价的确定可能造成围标和评审结果失真的风险。采用综合评分法和报价评分法时需要确定投标基准价,基准价在投标有效期截止前可能会被人透露给某投标人造成围标现象,给业主带来高价风险;此外,在评标过程中采用双向扣分的形式给商务标打分,如果基准价确定过低会出现高分较少、低分较多的情况,可能产生选择低于成本价投标的投标人中标;如果基准价确定的过高,会出现高分较多、低分较少的情况,可能会给业主带来高价风险。

3、低于成本价投标使得业主面临今后高额工程索赔或者工程进展失败的风险。正常情况下,理性的建筑企业不会采取此策略,但在实际情况中企业可能由于多种原因采取此策略以获得预期收益。从工程实践来看,低于成本价中标常见后果是建筑产品质量低劣、业主被沉没成本拖垮,导致公共工程形成烂尾楼,私人项目触发恶意索赔,最终导致竣工决算价远远超出投资预期,这种情况将给业主带来巨大风险。

4、技术标评价的主观性风险。技术标评价主要针对施工组织设计、技术方案和现场管理措施,评标委员会根据重要程序赋以各项内容不同的分值,合计为技术标得分。由于技术标评分无法像经济标评分一样依据基准价做到客观化,因此技术标的评价带有主观性,在分配一定权重的情况下,这种带有主观性的评价很容易造成最终结果的不准确。

5、投标书技术标、商务标等权重的确定不当导致中标人不一定是最优的风险。权重的划分目前没有统一的标准和科学的依据,不合理的权重划分会出现低价中标、产品劣质的风险和优质中标、不合理高价的风险;而且现行权重划分考虑因素少,不能从多个方面考核投标人的状况。

三、无标底招标风险防范对策

无标底招标虽然存在上述风险因素,但是在招标过程中可以采取一些有效的手段和方法来防范这些风险,将风险损失提前降到较低水平。

1、串标、围标的防范与应对策略。在招标程序上,可以采取一些手段来防范和应对:一是取消投标报名,发售招标文件实行不记名制度,加快推行网上招投标;二是取消集中招标答疑、踏勘现场,实行网上答疑制度;三是取消资格预审,实行资格后审方法;四是简化资格审查内容,资格后审评审委员会与评标委员会分离;五是不限制投标人数量;六是建立评标专家网上抽取、电话语音通知及封闭评标等系统;七是全面推行招标文件统一范本,最大限度消除招标方有人与投标者共同围标。上述做法在福建、江西等地有部分得到实施,另外在深圳等地也颁布了相关的从程序上防止串标、围标的法规,如2005年深圳市建设局发布的关于《进一步规范建设工程招标投标程序防范围标串标行为有关问题的通知》就作出了相关规定。

此外,可以参考政府投资项目的做法,委托第三方制定投标最高控制价,高于控制价的报价无效。如,济南军区2006年的招标办法规定了招标控制价要由两个编制单位(一编一审)来完成,以保证其准确和完整,并作为最高控制价。

2、合理确定基准价。目前,基准价的确定方法主要有如下一些:一是采用各投标单位报价的算术平均值作为基准价,当最高报价明显高于次高报价或最低报价明显低于次低报价时(偏差一般不大于5%),最高或最低报价不参与评标基准价的计算;二是采用去掉最高价、最低价后的各投标人报价的算术平均值作为基准价;三是各投标单位的投标价去掉一个最高价(含相同最高价)和一个最低价(含相同最低价)后的算术平均值乘折算系数后作为基准价,折算系数在招标文件中规定并在开标后由专家随即抽取;四是事先规定一个有效标的范围,再确定基准价;五是开标会议开始后,在所有经复核后的有效报价中,通过随机抽签的办法确定去掉几个高价和几个低价,然后再确定评标基准价。

上述方法中折算系数做法的折算系数难以确定;采用去掉一个最高价和一个最低价之后求算术平均的方法仍然难以避免次低报价为无效报价和次高报价参加平均拉高整个平均值的现象;采用随机抽签决定如何确定基准价的方法随机性大,容易出现低于成本价报价和最高或是次高报价拉高基准价的情况。

为此,可以采取二次随机选择的策略,即在有效投标报价内,去掉投标价中最高报价,在其他投标报价中随机抽取四个报价进行算术平均,计算出基准价f1;在有效投标报价内,去掉投标价中最低报价及次低报价,在其他投标报价中随机抽取三个报价进行算术平均,计算出基准价f2,再将基准价f1与基准价f2加权平均得出综合基准价,f1加权值由业主在40%、50%、60%三值中随机抽取。这种采用二次加权平均计算报价的做法,具有一定的科学性,能够较为有效地防止出现低于成本价的报价和最高或是次高报价拉高基准价的情况。此外,在确定基准价之后比较高于基准价的和低于基准价的报价个数是否大致相同,如果出现差异很大的情况,则要考虑是否还有异常高价或是异常低价。

3、关于投标价低于成本的防范与应对。主要采取两个做法:一是确定报价下限值并合理判断异常报价;二是实行工程担保。

(1)招标人可以通过确定合理下限价值来防止投标价低于成本价的情形出现。如,规定最低投标价值=[A×(1-K)+Ap×K]÷2,其中A为招标最高控制价,Ap为基准价,K为下浮系数(可由招标人或投标人在开标前当场随机抽取确定),湖北荆州市即采用这种做法。另外,还有其他方式规定下限的,如规定招标控制价要由两个编制单位(一编一审)来完成,以保证其准确和完整,其下限是去掉管理费和利润。

下限的设置只是一个参考,招标方还应合理判断。很多现行的关于无标底招标的文件规定当最低报价低于次低报价5%以上时认为其不是有效报价。但存在三种情况:一是低于5.1%最低报价也被看作是无效报价,而低于4.9%时是有效报价,该标准过于绝对;二是低于5%可能表示最低报价的投标人有能力以这个最低报价投标;三是排除最低报价后,也有可能存在次低报价也低于成本价的情况。从招标人角度来看,目前非常妥善地解决这个问题比较困难。

但可以从以下几个方面防范和应对:一是采用上述的加权二次平均思想确定基准价,不能将最低价完全丢弃;二是资格后审应以企业资金、业绩以及正在履约合同等因素为主要考核标准;三是横向对比清单子目综合单价,摘录出单项子目差异过大的,并与次低价相同子目进行对比就基本可以认定该项子目是否低于成本价;四是推行澄清制度,给予最低价投标人一次澄清的机会,把招标人和招标委员会分析出来的超低或超高的子目进行澄清,以防投标人超低价中标,后期高额索赔的风险出现;五是延长评标时间,以增加评标的客观程度。

(2)实行工程担保,使承包商对工程人为风险后果有一个理性预期。认识到规避工程违约风险的最好办法是严格履约,因此工程担保对业主实现了真正的人为风险转移,正是这种风险转移使风险的产生得到了遏制,减少了违约风险发生的概率,减少了因为低于成本价中标后工程进展失败的风险概率。工程担保形式主要有投标保函、履约保函和付款保函三种。业主和承包商的工程担保可以由公开上市的银行、保险公司承担,这样可减少资产风险,提高工程担保的有效性和严肃性。

4、降低技术标评审的主观性。招标人对技术标评分进行修正,减少主观因素的影响。对技术标的评审应先规定一个评审委员会公认的值作为标准,如总分为100分的话,若规定这个作为标准的值为80分,则低于这个值的技术标(除去专家一致认为不合适的技术标)均按照80分计算,这样可尽量避免评价商务标时受到技术标的影响,出现投标人因为技术标分数不高但商务标得分很高却没有机会中标的情况和商务标得分相近但技术标得分差距过大而失去中标机会的情况。

5、合理分配技术标、商务标等权重。采用综合评分法时,目前常见的做法是根据工程类型来分配权重。如沈阳市的做法是:特大及一类工程技术标的权重为50%,商务标的权重为30%,项目班子配备权重为20%;二类工程技术标的权重为30%,商务标的权重为50%,项目班子配备权重为20%;三类及四类工程商务标的权重为80%,项目班子配备权重为20%。参考这种按照工程类别划分的方式,设置三个权重,即技术标、商务标、项目班子配备权重。因为信誉状况在资格后审中考虑,并且这样做的好处是可以对投标人考虑多个因素,综合评估,并且技术标和商务标仍然是占主要部分,这样可以加强投标人之间的竞争,有利于业主择优选择。

(作者单位:重庆大学建设管理与房地产学院)

主要参考文献:

[1]裴睿智.“无标底评标”的存在问题及解决对策[J].改革与战略,2005.8.

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[3]吴福良,仲伟周.工程担保机制的理论分析[J].西安交通大学学报,2001.

[4]阳霞.工程担保制度对我国风险管理的借鉴意义[J].重庆建筑大学学报,2002.8.