普及化后高等教育发展的比较研究

李　捷

[摘要]目前世界发达国家已相继步入高等教育普及化阶段，我国北京、上海和天津三个直辖市高等教育毛入学率也相继超过了50％。国内外普及化后的高等教育发展都会遇到规模、速度、效益和办学主体关系、办学结构、教育质量及国际化等方面的问题。本文通过分析和借鉴国外高等教育的应对措施，对普及化后的我国地区高等教育的发展提出了相应的对策和建议。

[关键词]高等教育普及化比较研究

[中图分类号]G649.1[文献标识码]A[文章编号]1005—5843(2009)05—0061—05

[作者简介]李捷，天津教育科学研究院高教所助理研究员(天津300191)

按照美国著名学者马丁·特罗“高等教育发展阶段理论”，一个国家的高等教育毛入学率达到50％以上，意味着该国进入高等教育普及化阶段。2002年上海市高等教育毛入学率达到51％，2003年北京市高等教育毛入学率达到52％，2004年天津市高等教育毛入学率达到52％，三个直辖市相继成为迈入区域高等教育普及化的地区。随即2006年南京市高等教育毛入学率达到52％，也迈入了区域高等教育普及化阶段。这里借用的是马丁·特罗的衡量标准，而他当年并没有涉及到对一个国家内部的不同行政区的高等教育发展状况的考察。因此，这种借用是否具有科学性仍是有待进一步探讨的问题。本文假定这种借用是合理的。我国区域高等教育普及化后将会出现什么新的问题，该如何应对，如何把握高等教育规模、速度、结构、质量、效益、特色的关系，本文以京津沪为例，参照国外的先进经验，找出未来发展的方向。

一、世界各国普及化的基本情况

1971年美国高等教育毛入学率达到50％，率先进入了高等教育普及化阶段，1980年加拿大成为世界第二个实现高等教育普及化的国家。从1980年代到1990年代，依然只有这两个国家处于普及化阶段。伴随知识经济的端倪，世界高等教育普及化进程速度加快，尤其是20世纪90年代中期以来，许多国家纷纷进入高等教育普及化阶段，到2003年有33个国家毛入学率达到或超过了50％，2004年达到36个国家或地区。在这些进入高等教育普及化阶段的国家中，普及化程度最高的是欧洲和北美洲；在发展中国家中，韩国是第一个进入高等教育普及化阶段的国家，1995年它的高等教育毛入学率就达到了52％。拉丁美洲中高等教育发展速度最快，第一个进入普及化的国家是阿根廷。此外，截至2002～2003年度，全世界共有62个国家或地区进入了高等教育大众化阶段。亚洲的哈萨克斯坦和黎巴嫩，拉丁美洲的巴拿马、智利和委内瑞拉已达到40％以上，正迈向高等教育普及化。

二、普及化后遇到的问题比较研究

(一)速度、规模和效益问题

纵观世界各国高等教育发展历程，在高等教育进入大众化后向普及化过渡的过程，美国经历了30年，英国、法国经历了25年，德国经历了26年，日本经历了20年，韩国只经历了15年。而我国三个直辖市这个过程很短，尤其是天津只经历了11年，可以说我国京津沪三个直辖市高等教育进入普及化阶段的速度是飞快的。但是，高等教育的承受能力如何呢?

高等教育发展的规模不是人为决定的，高等教育资源也不是随意增加的，而是由国民经济发展所决定。一般来说，产业吸纳高等教育培养出的人才的能力、人民对于接受高等教育的需求以及用于支持高等教育持续发展的物质条件，在很大程度上与人均GDP有关。人均GDP反映着经济、科技和社会发展的综合水平。据统计，2000年，世界前十个高收入国家(美国、加拿大、澳大利亚、日本、新西兰、新加坡、德国、英国、法国、挪威)的高等教育毛入学率平均为62％，其中最高的是加拿大，高等教育毛入学率达到87.3％。这些国家人均GDP平均为27 639美元。根据世界范围的统计分析，当人均GDP低于1000美元时，高等教育毛入学率一般在15％以下；当人均GDP在1000～3000美元时，毛入学率在15％～50％之间；当人均GDP高于12000美元时，高等教育毛入学率将超过50％。因此，在高等教育普及化进程中，经济状况以及国家财力仍然是高等教育发展的重要支撑因素，当高校规模扩大时，各国才有财政能力采取措施拓宽教育经费来源。例如，美国自战后以来逐渐形成了由政府与企业资助、银行贷款、半工半读项目、基金会赞助、个人自费以及减免税等优惠政策组成的多样化财政体系。

目前，我国由于社会经济加速发展，人均GDP增长速度加快，尤其是京津沪三个直辖市，进入21世纪后的几年，人均GDP平均翻了一番(参见表1)。2006年，京津沪的人均GDP都已超过5000美元，这为高等教育的普及化奠定了经济基础。但是，与其他发达国家的人均GDP水平与对高等教育所提供的经费相比，我国这些城市进入普及化的速度相对快了些，经济实力明显不能完全满足高等教育发展的需要，因此高等教育会出现“透支”发展，出现了生均教育经费与办学硬件不足、教师总量偏紧、生师比过高、专业与课程结构调整与就业市场需求不相适应等现象，高校办学质量、毕业生就业也成为社会关注的焦点，为高等教育进一步发展带来了困难。但是，数量指标不是普及化的全部内涵，质的变化才是根本。我国的京津沪三个城市的高等教育实际上还处于普及化的初级阶段，解决人民群众和社会经济发展对多样化、优质的高等教育的旺盛需求与高等教育的供给能力之间的矛盾，促进高等教育规模和质量的协调发展，是当前的重要任务。

(二)办学主体关系问题

从目前进入普及化阶段各国家的经验看，私立高等教育在各个类型高等教育中发挥着重要作用。私立高等教育的迅速发展，对各国缓解规模扩张带来的公共教育设施和经费紧张、促进教育的民主和机会均起到了重要作用。例如，韩国在20世纪80年代以后，私立高校在校生比重超过了50％，成为高等教育的半壁江山；日本20世纪60年代以后、韩国90年代以后，这一比例超过了70％，成为高等教育的主体。1994年在美国四年制大学和社区学院中，私立高校占72.7％，私立高校的学生占32.2％。

为了促进私立高等教育的发展，许多国家采取了立法、资助刺激等措施。以日本为例、日本政府于1970年颁布了《私立学校振兴助成法》，作出了向非营利的私立学校提供贷款、资助、免税等规定。1980年，日本政府补助金占私立高校经常性费用的比例为29.5％，私立院校开始探索成为教育企业的发展方向，并成为接受急剧增加的希望升学者的教育机构。在2002年686所大学中，有512所私立大学，占74.6％；在541所短期大学中，有475所私立短期大学，占87.8％。而在278.6万名大学注册学生中，私立大学拥有204.78万人，占73.5％；在26.7万名短期大学

生中，私立高校的人数占总数的90.7％。可以说，日本的私立高等院校承担了高等教育迈向普及化的主要任务。

而在国内，进入普及化阶段的京津沪三大城市私立(民办)高等教育发展都低于公立高等学校。虽然我国相继颁布了《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》，但是我国民办教育力量非常薄弱，与国际上各国相比差距巨大(参见表2)。北京市现有民办高等教育机构60多个，经市教委批准可以颁发学历的民办高校有10所，而2007年北京市普通高等学校共83所，民办高校只占12％；上海市普通高校有60所，其中学历民办高校有1 6所；天津市只有天津天狮学院1所学历民办高校。虽然各地还有许多民办高等教育机构，但发展状况不容乐观。大多数民办高校没有自己的校舍，专业设置重复，师资缺乏，实训条件薄弱。而且由于多数民办高等教育机构不具有颁发学历文凭的资格，虽然一批学校也开办了颇具特色的专业，但往往生源不足和生源质量下降。

(三)高等教育层次结构问题

从发达国家高等教育发展的实际选程看，高等教育大众化和普及化主要是通过建立独立于传统精英大学系统之外的“第二种高等教育”来实现的，中学后的专科教育起到了非常重要的作用，成为高等学校数量扩张的重要部分。如美国的社区学院、英国的多科技术学院、法国的短期技术学院、德国的专科学校、日本的短期大学和专门学校，以及各种形形色色的开放大学、无墙大学等成人高教机构。同时，传统精英大学仍然在所在国高教系统中占据重要地位，并且向现代的研究型大学过渡。

以美国为例，州立大学和社区学院为美国高等教育数量扩张的主要承担者，社区学院几乎遍布全美各社区，按人口密度分布设立。这种公立短期高等教育机构，以极其廉价的学费和实际上不问入学资格的方式，接收了包括多数部分时间制学生在内的各种各样的学生，提供了适合他们需求的实用且多样的教育机会。美国毛入学率由1946年的17％提高到1973年的49.7％，高等教育从大众化阶段进入普及化阶段，同期，美国社区学院的数量由1946～1947学年的648所增长到1973年的1 165所，增长幅度为79.78％。社区学院在校学生数增长了9.64倍。有学者认为，没有二年制社区学院，美国高等教育由大众化阶段向普及化阶段的迅速过渡是不可想像的。日本则通过短期大学、专修学校的发展，促进了高等教育的大众化和普及化。

与高等教育普及化的发达国家相比，北京、天津、上海的专科层次，尤其是高等职业教育发展还较弱，并没有成为高等教育普及化的主体力量。近年来，我国的高等职业教育有了很大发展，如北京高等职业教育已初步形成了独立设置高职学院、普通本科高校二级学院和民办高校共同举办高等职业教育的办学格局。但随着经济的发展和经济结构的调整，我国的高等职业教育还有很大的缺口。例如北京，按照产业结构布局的调整，北京正在逐步形成以现代制造业、现代服务业为主体的产业布局，并重点建设中关村科技园区、顺义现代制造业基地、亦庄高新技术发展等经济开发区，但北京高级技术工人的短缺达到10:1。为此，北京市政府提出到2010年，每年培养中级工10万名，每年培训企业在职人员250万人次的目标，但是北京市现有职业教育规模还难以实现这个目标。同样，上海经济快速发展，产业结构高级化。预测2010年“三产”的比例是1.0:48:51。可见今后若干年，二、三产业将共同支撑上海经济的发展，上海仍需求与制造业相关的一些产业，如模具制作、数控机床操作与维修、工业设计等。因此，需要一大批具有一定技术基础知识、掌握精湛技艺的高技术工人，需要一批具有创新能力的智能型高技能人才，年均需补充6万人的高职或大专毕业生，目前上海高职每年招生3万多人满足不了如此大的缺口。此外，高等教育普及化后的高等职业教育发展还存在许多问题，如经费投入低、专业设置与产业发展脱节、缺少实践基地、“双师型”师资力量薄弱等。这都制约着高职教育的进一步发展，从而影响京津沪普及化后高等教育的发展。

(四)高等教育质量问题

在发达国家高等教育普及化进程中，由于高等教育规模的快速增长，普遍出现了程度不等的人才培养质量下降现象。而提高高等教育质量成为许多国家近年来教育改革的主旋律。以日本为例，由于普及化过程中私立高校起到了主要作用，而私立大学扩大的目的是谋求经营的稳定，扩大招生人数的同时对教员及设备投资有限，而且由于政府对私立大学限制的减弱，更无法抑制教育质量的下降。结果，从教员人均学生数、设备等方面来看，教育质量明显下降。为了保障普及化后高等教育的质量，日本采取了加强法规建设，健全质量保障机制等措施。如2002年日本通过的《构筑保障大学质量新体系》，其核心内容是加强高等教育质量的事后检查和评估，并将评估对象扩展到所有的私立院校。随后，日本政府几次修正《学校教育法》，加强高等院校的外部评价。同时，高校还实行自我检查和自我评估，定期主动公布学校状况，接受社会监督。在教学内容的改革上，日本主要采取了以下措施：大学自主决定学分所占的比例，强化实践教育，充实信息技术教育，提供多样化的学习方式，大学间互签协议，承认学分。在教学方法上，日本也进行了一些改革，如编制大学生学习指导书，采用问卷调查等形式让学生参与教学评价，成立教师中心，帮助教师改善教学内容和教学方法，大力推进远程教育和多媒体教学。

为提高高等教育质量，各国也都采取了相应的措施。英国在1997年设立了高等教育质量保障署，通过加强评估与监督，全面提高课程设置及其内容的学术标准来提高高等教育的质量与效率。韩国通过兴办实验大学，推行“中期淘汰”、“毕业定额制”，对教学管理进行改革，从而提高教学质量。而美国对高校有明确的分类标准，如2000年度卡内基教育促进基金会的高校分类标准，对不同层次的院校提出不同的标准，有利于高校明确自身的功能定位，提高自身办学质量。

我国高等教育从1999年扩招以来，规模快速增长的同时也带来了师资力量不足、教学设施跟不上、大学社会声誉下降、毕业生就业率下降等负面影响，大学办学质量受到了社会的质疑。为了提高大学生创新精神与实践能力，全面提高高等学校的人才培养质量，教育部发布了《实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》和《进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》，各省市也纷纷出台措施提高高等学校教学质量。如北京实施的“质量工程”，天津教委提出《关于全面提高天津高等教育教学质量的若干意见》，都在积极强化教学管理、深化教学改革，全面提高教育教学质量。但是高等教育普及化后，人民对优质教育资源需求也在不断增长，而我国地区高等教育普及化还处于初级阶段，因此，提高教育质量是高等教育发展的首要任务也是永恒的主题。

(五)高等教育国际化问题

纵观世界高等教育普及化进程，国际化也是重要的驱动力。在欧美高等教育普及化的进程中，不仅着力于本土高等教育的普及化，同时还积极开拓国际高等教育市场，大量吸引海外留学生。在OECD成员国中接收了全球大约85％的留学生，尤其集中在美国、英国、德国、法国、澳大利亚和日本。

亚洲第一个进入普及化的韩国，近年来也将政策导向从“送学生出国留学”转到“接收学生来韩留学”，通过参与多国招生事务，简化各种与留学有关的规章制度方便外国学生来韩留学。韩国教育与人力资源开发部还为外国学生提供奖学金，资助他们到韩国来学习以获得高级学位。韩国大学也纷纷建立各种奖学金制度或访问项目，以吸引外国留学生。在政府留学生政策的导向下，各国赴韩留学生呈现增长势头。

我国高校留学生教育目前存在着教育开放程度和教育国际竞争力亟待提升的突出问题。我国京津沪高校是吸纳外国留学生人数的全国前三甲，但是相比国外来华留学生数还非常少。北京高校中，即使是招收留学生最多的北京大学，外国留学生所占比例也只占在校生总数的10％，而清华大学还不到5％；上海近年来外国留学生数量发展很快，近年年均增幅高达30％，目前有3万名外国留学生；在天津的外国留学生规模近年持续扩大，专业范围不断拓展，教育层次逐年提高，各类外国学生已突破万人，但是与进人普及化的各国相比，京津沪还需要拓宽发展留学生教育的更大的空间。

除了总体规模偏小以外，京津沪普通高校留学生在教育结构和层次的分布上也不均衡，目前来华接受高等教育的外国留学生以进修生为主，大部分是短期生和语言生，本科生、研究生层次的还不多。此外，我国为留学生准备的专业只有200多种，主要局限于汉语言、中医、戏曲等中国特色的文化专业，文、理、工、医、艺术、体育等专业相对还比较少，商业和新兴技术的学科还比较薄弱。而美国各大学针对留学生设有的专业有5000多种，日本则有3000多种，英国更是达到8000多种。因此，我国高等教育服务主要还停留在语言培训等非学历教育上，出口的整体水平并不高，高等教育的竞争力还有待于进一步提高。因此，我国高校应加大留学生教育的发展力度，争取使一流高校留学生的规模和结构接近世界一流高校的标准。

三、我国区域高等教育普及化的对策和建议

随着我国产业结构调整升级，经济社会发展对人力资源开发和教育发展的要求不断提高，对高等教育的需求更加旺盛，高等教育将会获得进一步的大发展。目前，除了京津沪地区进入高等教育普及化阶段外，我国的其他一些省市，如南京、无锡等已经或正在步入高等教育普及化阶段。对于进入普及化阶段所面临的这些共同问题，世界各国先进的经验值得我们借鉴。对于城市普及化后的高等教育如何发展，建议要做好以下几方面的工作。

(一)高校定位发展，强化精英教育

高等教育普及化后，各类高校增多了，教育资源丰富了，但高等学校应分层分类发展。高等教育普及化后的社会经济发展，更需要高水平的领军人才、组织管理人才和拔尖创新人才，因此，必须有一批重点大学从事精英教育。目前，许多重点大学只是培养一般人才以满足社会用人单位的急需，同时又与一般高校抢生源、抢项目，办低层次的低水平的教育。高等教育普及后，应该将重点大学分离出来，不要让其再承担一般性教育任务，让它们集中精力发展精英教育，培养拔尖创新人才，承担重大的基础研究项目和科技攻关项目。而应用型的人才应由一般的地方院校培养。只有不同类型的高校各司其职，才不会出现错位和越位现象。

(二)多渠道促进民办高等教育发展

在高等教育普及化阶段，应充分开掘高等教育资源，适度加快民办高校、独立学院和公办改制学校的发展步伐，建立充满生机活力的高等教育体系。我国精英教育阶段主要是单一的公有制办学体制，我国高等教育财政资源、经费资源主要来自于中央和地方政府，在普及化教育阶段，单一的公有制学校已不能适应和容纳大规模的高等教育，非政府办学主体的民办教育、中外合作教育必须进一步发展。

为了促进民办高等教育的发展，可以采取以下措施：一是引进外国教育资源，包括师资、教学设备、外国教育投资等。二是深化投资体制和办学体制改革，通过吸纳社会资金，积极支持和规范民办教育发展，鼓励和引导社会力量举办高水平、有特色的民办学校，鼓励通过校企合作、中外合作办学，兴办二级学院等手段来充分开掘高等教育资源，形成公办学校和民办学校优势互补、公平竞争、共同发展的格局，满足人民群众的教育需求。三是对民办高校也提供教学指导，帮助民办高校提高教学质量。

(三)加快发展高等职业教育

高等职业教育作为高等教育的重要组成部分，是我国高等教育普及化深入发展的薄弱点和关键点。随着我国产业结构的升级，先进制造业和现代服务业的比例和技术含量不断提高，未来几年我国劳动力文化素质将有较大提高。但由于政策导向、人们观念陈旧等原因，我国京津沪高等职业教育发展，不能适应社会经济发展对一线技术蓝领、第三产业从业人员的要求。因此要加快高等职业教育的改革和发展。

为此，我国发达地区的高职院校要加强校企合作，倾听企业要求，推行“订单式”人才培养模式；要与产业、行业共同研究专业课程计划，制定出与生产实践相结合的培养方案，同时聘请企业技术人员到高校授课，指导学生毕业设计，帮助毕业生完成由学业向就业的过渡；要制定相应的政策、机制，引导鼓励教师到企业锻炼，增强教师实践教学能力。同时，在教育经费投资方面，也应充分发挥地方政府、大型企业、社会力量及个人兴办教育的积极性，拓宽高等职业教育的供给渠道。

此外，从世界高等职业教育发展历程看，迈入普及化阶段以后，高等职业教育层次高移已成必然趋势。美国1969年已有首批技术学位毕业生，英国1975年已有职业技术学位的毕业生，我国台湾省1974年开始举办本科层次的技术教育，1979年有硕士层次的技术教育，1986年有博士研究生层次的技术教育，可见高等职业教育层次高移是高等教育普及化的必然趋势。因此，在京津沪教育发达的城市，应该根据产业和社会发展的需要以及高等职业教育发展的实际，在办学条件较好的高职院校建立品牌和强势专业，适当举办高中后四年制职业教育，也可在普通高等本科院校试办技术教育专业。

(四)建立多元质量标准

高等教育进入普及阶段后，伴随着高校层次、规格、类型的日益多样，不能用一种模式、一种标准评估考核所有的高校，必须分门别类地制定评估考核指标，借鉴国际做法，构筑国家、社会、高校共同参与的高等教育质量保障机制。要根据培养目标，为不同类型高校制定不同的质量标准，保障高校培养的人才能适应经济社会发展的多元化需求。同时，国家、社会、学校要共同参与质量评价与

保障，要充分发挥社会中介机构的作用，通过各种专项评估、综合评估，或者各种排行榜的发布，向社会提供一个可靠、全面的高校质量信息系统。

对重点大学、研究型大学，考核标准要高一些，要在培养创新拔尖人才、自主创新方面进行考核。对于职业技能类的高校，不宜用科研经费、科研成果、发表论文情况作为主要考核指标，应主要考核在技能培养、毕业生适销对路方面的绩效。

(五)提高高等教育开放度

普及化后，各地区高等教育在稳定规模、提升质量的过程中，应加快高等教育国际化步伐，积极开拓国际高等教育市场，吸引更多的外国留学生。

首先，京津沪等发达城市应逐步放宽非必要限制性政策，积极实施留学生教育推广计划，拓宽交流渠道，创新招生模式。在巩固周边国家和地区留学生生源的同时，积极吸引欧美、南亚、非洲、拉丁美洲等地区的生源。为此，各地应建立相关的教育推广机构，在境外举办定期的高校招生展览会；利用国际互联网、海外媒体等宣传我国的高校留学生招生政策和信息。同时，取消对不同学历留学生的年龄限制、对留学生在学习期间打工的限制等，吸引更多生源，

其次，各地高校应建立完善的留学生课程体系，在巩固汉语、中医、文化等传统专业的基础上，积极向覆盖文、史、哲、经济、管理、法学、教育、理、工、农、医等普通高教全部学科门类转变。同时，在班级授课和学年制的基础上，优化教学机制和模式，建立弹性学分制。

再次，通过设立国家奖学金、地方政府奖学金、企业奖学金等，吸引全球优秀本科生、研究生和专业人员来华学习。同时，健全留学生教育服务体系，为留学生在华提高全方位的专业咨询、信息服务和生活指导，使留学生尽快适应本地环境和文化，提高我国教育对外开放的竞争力。

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(责任编辑：王庆玲)