金融危机背景下的欧盟区域合作

房乐宪

自2008年下半年以来,席卷全球的金融危机,对本已步履艰难的欧盟经济及其一体化建设造成巨大冲击。为应对危机,欧盟委员会自2008年10月起,接连发布一系列政策文件,试图加强区域合作,挽救和推进欧盟经济及其一体化建设。

发布《欧洲行动框架》:应对危机的初步设想

欧盟为缓解金融危机带来的负面影响,经过短暂协调尽快出台了相关措施。2008年10月29日,欧盟委员会发布《从金融危机到复苏:欧洲行动框架》。① 鉴于这场危机的严峻性,文件表示,27个成员国要在欧盟层次上协调行动,这种协调对稳定欧洲银行系统的有效性和确保相关措施执行都具重要意义。欧盟清楚意识到这场金融危机的中长期影响,及其对更广泛的实体经济领域可能造成的损害,提出三方面内容的应对思路,作为欧盟全面复兴行动框架:

第一,欧盟层次上新的金融市场架构。首先,引导欧洲金融部门走出危机。强调欧盟需要继续协调行动,最大限度地确保反应行动取得成功,包括对欧洲中央银行和其他中央银行的金融体系持续有力的支持;迅速而连贯地执行由成员国确立的银行拯救计划;呼吁采取果断措施限制危机在成员国蔓延。其次,确保强化管制和监督。提出推动银行业的重组,确保重组以公正健康的競争方式进行。委员会鼓励欧盟理事会和欧洲议会优先考虑其建议,以尽早执行更强有力的监管措施,并在恢复金融系统的信心方面发挥作用。

第二,应对金融危机对实体经济的冲击。欧盟已感受到信用危机对欧洲经济造成全面冲击。解决就业和刺激需求的政策手段主要掌握在成员国手中,但面对当前危机,欧盟既需要适应早先《里斯本战略》提出的中长期措施,又需增加针对欧盟结构改革议程的短期行动:比如增加研发创新和教育投资;继续发展绿色经济增强欧洲竞争力等。欧洲有效协调越多,这些措施的积极效果就越显著。欧盟委员会呼吁成员国进行更高水平的协调,迎接新挑战。

第三,对金融危机的全球反应。这次金融危机比以往任何时候都突显了全球层面的宏观经济政策和金融市场的互动,提出了超越单纯金融部门的全球治理问题。欧洲将和国际货币基金组织合作,运用其宏观财政支持手段,在协调全球反应上发挥积极作用。欧盟要致力于贸易和服务领域的市场开放,反对贸易保护主义,争取世贸组织多哈谈判取得积极成果。欧洲将在设计新的全球监管体系并使之有效运作方面发挥积极作用。

文件强调,欧盟以往的成功是建立在摆脱经济民族主义的基础上,欧洲成长的驱动力来源于消除成员国之间的壁垒,充分利用欧盟内部市场的规模和实力。欧盟历史上经历过各种不同类型的危机,但总能设法应对,进而变得更加强大统一。就此而言,通过共同努力,这场危机也可以成为欧洲复兴的一次机遇。

顺势出台《欧洲经济复苏计划》:措施更系统详细

全球金融危机对欧盟的负面冲击在2008年底显现:银根紧缩、房地产价格下跌、股票市场动荡使消费和投资水平进一步下降。欧元区和一些成员国经济已出现衰退,欧盟更深刻认识到有必要采取迅速而果断的行动阻止这种恶性循环。为此,欧盟委员会2008年11月26日发布《欧洲经济复苏计划》,提出更详细的应对举措。②

复苏计划的战略目标是:迅速刺激需求、激发消费者信心;减少经济下滑的人力成本及对最脆弱群体的冲击;帮助欧洲在经济复苏后采取主动;加速向低碳经济转变。为实现这些目标,该复苏计划提出:通过协调行动,避免负面的外溢效应;利用所有可用的政策杠杆、财政政策、结构性和金融市场改革以及外部行动;全面确保当前行动和欧盟中长期目标的一致性;充分考虑金融危机的全球性质,确定欧盟对国际反应的贡献。

关于支持实体经济、增强信心。鉴于欧盟成员国经济高度一体化,任何应对举措都必须结合货币和信用政策、预算政策,以及基于增长和就业的《里斯本战略》中的行动。欧洲中央银行和其他中央银行要在货币政策领域发挥稳定金融市场的作用,也要发挥欧洲投资银行和欧洲复兴开发银行的干预作用;就预算政策而言,恢复信心取决于欧洲利用预算政策刺激需求的能力,当前形势下,预算政策在稳定经济、确保需求的可持续性方面具有更重要作用。欧盟委员会建议成员国就协调预算刺激方案达成一致。预算刺激方案要基于以下原则:必须是及时的、临时性的、有针对性的、协调性的;必须融合收入和支出手段;必须在《稳定和增长公约》框架内执行;必须伴随支持需求和促进复苏的结构改革。复苏计划列举了《里斯本战略》4个优先领域(人员、商业、基础设施和能源、研究与创新)的行动。这些行动包括:保护就业,发起欧洲就业支持倡议;培育劳动力需求;加强商业获得金融支持的机会;减少行政负担,促进企业家精神。增加投资使欧洲基础设施现代化;提高能源效率;促进“绿色产品”快速起飞;增加研发、创新和教育投资;为汽车制造和建设产业开发清洁技术;发展高速信息网络技术等。

其次,致力于推动制定全球性的解决方案。文件强调,欧盟面临的挑战也是当前全球宏观经济挑战的组成部分。该复兴计划也是欧盟对更密切的国际宏观经济合作的组成部分。为此, 欧盟要推动世界贸易的发展,积极应对气候变化,支持发展中国家。

欧盟委员会主席巴罗佐表示,面对当前危机,真正考验欧洲的时刻到了,欧洲需要显示其想象力、决心和灵活性。欧盟需要采取足够有力、足够雄心勃勃的协调行动,动用欧盟层面和成员国层面所有可利用的政策手段。《欧洲经济复苏计划》的出台顺应了这种需求。

制定《驱动欧洲复苏》文件:巩固既有措施、规划今后思路

金融危机爆发后,欧盟为应对危机做出了积极反应,先前提出的应对措施开始实施。为使措施的积极效果最大化,欧盟需要采取更大的协调步骤。同时,为制定应对危机的下一步行动,引导欧盟尽早复苏,欧盟委员会2009年3月4日发布《驱动欧洲复苏》政策文件。③ 其中包含了雄心勃勃的金融部门改革计划,审视了为支持需求、刺激投资所采取的各项措施,并为20国伦敦峰会协调了欧盟内部立场。主要体现为:

第一,强调恢复和维持稳定而可靠的金融体系。金融稳定是可持续复苏的前提。就重建信心而言,欧盟需进一步采取措施加强金融部门的监管,确保已确定的措施有效执行。欧盟委员会已提出立法性建议,完善对银行储户的保护,使信用评估更可靠,并加强对银行和保险业的监管。这场危机已暴露出国际和欧洲金融市场当前治理上存在严重风险。2009年,欧盟委员会将提出改革欧洲金融体系的宏伟计划。关于未来金融市场,欧盟委员会提出包含5个关键目标的新改革计划:为欧盟提供尽早检测潜在风险、在风险产生影响前就能有效处理并能满足复杂的国际金融市场挑战的监管架构;在“安全第一”的模式基础上,弥补欧洲层面或成员国层面不足或不完善的监管差距;确保欧洲投资者、消费者和中小企业对其储蓄、信贷准入机会和涉及金融产品时的权利持有信心;完善金融企业的风险管理、调整奖励津贴;确保对市场不良行为的更有效制裁。

第二,重申支持实体经济。欧洲经济难逃这种世界性衰退漩涡。文件重申,执行由欧盟委员会提议并于2008年12月正式通过的《欧洲经济复苏计划》。该计划已取得初步积极效果,多数成员国已采纳或宣布财政刺激措施。迅速有效地执行这些措施至关重要,并需要以改善产业状况的行动为补充。在迈向知识经济和低碳经济进程中,欧盟保持强大而有竞争力的产业基础具有重要意义。文件还把单一市场作为欧盟复苏的杠杆。单一市场一直是欧盟经济和社会繁荣以及创造就业的引擎。在欧洲层面上紧密协调,可以发挥单一市场的驱动作用。欧盟要继续改善产业环境,支持中小企业。通过共同努力,最大限度地发挥欧盟的竞争优势,确保欧洲更快地走出衰退。为实现既定目标,成员国支持实体经济的行动须坚持以下原则:保持内部市场的开放性;确保非歧视原则与欧盟的准则和条约原则相一致;锁定针对欧盟长期政策目标的干预;充分考虑中小企业的极端重要性;共享信息和良好实践;共同协力,加强欧洲层面的合作;运用更新后的《稳定和增长公约》提供的灵活性;保持单一市场的开放性,尊重国际承诺。

第三,支持欧洲公民摆脱危机。大部分成员国已引入就业和社会措施支持公民摆脱困境。欧盟层面的政策有助于成员国有效应对就业和社会凝聚力的挑战。为使积极的外溢效应最大化,欧盟委员会将促进成员国的相互学习和良好实践的交流,并提示成员国在设计适当有效的政策措施时考虑如下因素:保持人们就业;向最受经济衰退影响的人们提供足够的收入支持;投资再培训和技能提高行业;减缓金融危机对个人的直接冲击;确保单一市场内部的劳动力自由流动;提供足够支持应对年轻人失业等。

文件还提出促进全球复苏的建议,并思考了欧盟为20国集团伦敦峰会可能作出的贡献,强调完善全球金融监管体系,包括提高透明度和责任感,强化健全监管,促进金融市场完善,加强国际监管合作,扩大金融稳定论坛(FSF),改革国际金融机构的治理,加强国际货币基金组织等。总之,该文件规划了欧盟巩固应对金融危机业已采取的行动步骤,指出欧盟正进入执行其复苏计划的新阶段及需要有效协调的措施。

出台《就业的共同责任》:确定优先行动议程

随着金融危机负面影响的展开,欧盟注意到经济衰退的主要冲击集中在民众身上。当前欧盟面临的首要挑战是必须阻止高失业率的出现,增加就业机会,为经济恢复、可持续复苏和增长铺平道路。这只能通过更有力的合作、更好的政策协调和相互学习才能实现。然而,伴随着经济衰退,劳动力市场继续恶化,这需要欧盟采取新的行动。自2009年春季欧盟首脑会议以后,欧盟致力于寻找最佳办法应对金融危机对就业的冲击。2009年6月3日, 欧盟委员会发布《就业的共同责任》政策文件,就是最集中的体现。④

欧盟确定了关键的优先领域和具体行动。《驱动欧洲复苏》文件提出了帮助成员国执行适当有效的就业政策要素,欧洲理事会2009年春季会议以及随后欧盟几次就业研讨会确定了三个关键优先议程:一是保持就业、创造工作岗位、促进流动性;二是提高技能、满足劳动力市场需求;三是增加就业机会。在此基础上,发布《就业的共同责任》政策文件,旨在加强欧盟与成员国之间以及欧盟社会伙伴之间在上述关键优先领域的合作。

关于第一个关键优先议程,提出的优先行动包括:更好地利用短期工作安排;更好地预期和管理重构行动;鼓励创造就业岗位;便利流动性。关于第二个关键优先议程,提出的优先行动有:提高技能、加强终生学习;帮助年轻人就业。关于第三个关键优先议程,让更多的人进入劳动力市场、防止长期失业至关重要。欧盟的共同原则是提供增加就业的一体化框架,为此提出的优先行动涉及强化劳动力市场的激活,以及为获得就业机会提供便利等。

此外,文件还提出了更好地利用共同体各种基金等政策工具来应对危机;文件强调,欧盟要想在危机后变得更为强大,必须充分利用欧洲社会市场经济提供的机遇,把欧盟转变为拥有开放性劳动力市场的更具竞争性和创新性的经济,欧洲今后必须在公民技能和就业方面投资,确保全面有效率的劳动力市场。

结语

金融危机确實已造成欧盟经济下滑,甚至出现明显衰退。相应地,金融危机使欧盟内部团结也面临考验,政治凝聚力也一度受损,欧洲一体化建设更加艰难。有报道称金融危机激化东西欧矛盾,东西欧成员之间再现裂痕,甚至出现所谓的“金融铁幕”说法。2009年3月1日,欧盟9个中东欧成员国领导人与欧盟委员会主席巴罗佐单独举行小型峰会,表示强烈反对贸易保护主义和金融孤立主义,舆论认为这反映了欧盟内部中东欧成员对西欧成员面对金融危机表现出的自私自保行为的不满,是“东欧对西欧发出的一种警告”。⑤ 的确,本已因2008年爱尔兰全民公决否决《里斯本条约》而陷入困境的欧盟一体化进程,面对金融危机的冲击,无疑雪上加霜,其负面影响不言而喻。

当然,正如以往欧盟经历各种危机而最终转危为安一样,欧盟最终能够挺住并摆脱危机。金融危机同时凸现了欧盟内部加强合作的紧迫性,并从另一面赋予了欧盟一体化的新动力。正如欧盟发布的政策文件所指出的,欧盟要取得优势就在于它的团结和一致行动能力。任何成员国的单独行动都不足以让欧盟摆脱困境,联合一致的行动意味着欧盟层面上要有更有效更可靠的反应。随着欧盟一系列“救市”方案和经济刺激计划的出台,欧盟应对危机的能力已经有所加强,欧洲金融体系初步稳住阵脚,刺激经济的相关政策已初现成效。这将有助于重振欧洲的信心,也有助于推动欧盟一体化进程向前发展。

(作者系中国人民大学国际关系学院副教授)

(责任编辑:李瑞蔚)

① Commission of the European Communities, From Financial Crisis to Recovery: A European Framework Action. Brussels, 29.10.2008. COM(2008)706final.

② Commission of the European Communities, A European Economic Recovery Plan. Brussels, 26.11.2008. COM(2008)800 final

③ Commission of the European Communities, Driving European Recovery. Brussels, 4.3. 2009. COM(2009)114 final

④ Commission of the European Communities, A Shared Commitment for Employment. Brussels, 3.6. 2009. COM(2009)257 final

⑤ 参见李永群:“金融危机考验欧盟团结”,《人民日报》2009年3月2日。